La ripetizione dell’indebito dopo la decadenza consolidata spetta al giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 22643 del 03.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo prevista dall’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. non si estende alla controversia avente ad oggetto la domanda di restituzione di incentivi proposta dal GSE quando il provvedimento di decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti non sia più contestabile, perché non impugnato o confermato da sentenza passata in giudicato, ovvero sia stato accertato con sentenza di primo grado provvisoriamente esecutiva ai sensi dell’art. 33 c.p.a. e l’accertamento non possa essere messo in discussione nel giudizio separato. In tale evenienza il potere amministrativo deve ritenersi esaurito e il provvedimento di decadenza costituisce mero antecedente della pretesa restitutoria, sicché la domanda si risolve in una ordinaria azione di ripetizione di indebito oggettivo ex art. 2033 c.c., fondata su un diritto soggettivo di credito, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario.

Il Fatto

Il GSE, dopo aver accertato nel 2017 alcune violazioni in capo al produttore di energia, dichiarava la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti. Il provvedimento veniva impugnato dinanzi al TAR, che respingeva il ricorso; l’appello al Consiglio di Stato veniva rigettato nel 2022. Nel 2019, in pendenza del giudizio di appello, il GSE proponeva un autonomo giudizio per ottenere la condanna alla restituzione degli incentivi percepiti. Il TAR e poi il Consiglio di Stato accoglievano la domanda, affermando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. Il produttore proponeva ricorso per cassazione, deducendo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e l’eccesso di potere giurisdizionale.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite, condiviso l’orientamento già espresso in numerose pronunce rese tra le stesse parti, richiamano il criterio del petitum sostanziale, identificato non solo in funzione della pronuncia richiesta ma anche della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio.

La Corte chiarisce che l’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. non comporta un’attribuzione generalizzata di tutte le controversie originate da rapporti incentivanti. La giurisdizione esclusiva si radica quando la controversia attiene all’esercizio di poteri pubblicistici del GSE, come nel caso del sindacato su riconoscimento, diniego, revoca, decadenza o rimodulazione degli incentivi. Diversamente, quando il provvedimento autoritativo non è più in discussione, il potere amministrativo deve ritenersi esaurito e il provvedimento di decadenza costituisce un presupposto fattuale e giuridico irretrattabile.

La Corte esclude la pertinenza dei precedenti richiamati, in quanto vertenti su fattispecie in cui la pretesa restitutoria era contestata unitamente alla legittimità dell’esercizio del potere amministrativo, e non su una controversia limitata alla ripetizione di somme già erogate. Nel caso di specie, la domanda del GSE non reclama alcun nuovo esercizio di potere pubblico: il giudice adito è chiamato soltanto ad accertare se il titolo giustificativo dei pagamenti sia venuto meno e se sussista l’obbligo restitutorio ai sensi dell’art. 2033 c.c., interpretando il provvedimento di decadenza in senso meramente ricognitivo.

Il provvedimento di decadenza si configura quindi quale mero antecedente della pretesa restitutoria, collocandosi la controversia in una fase in cui l’intervento autoritativo dell’amministrazione è definitivamente esaurito. Il secondo motivo di ricorso, relativo alla sospensione necessaria ex art. 295 c.p.c., viene dichiarato assorbito dall’accoglimento del primo.