Occupazione illegittima, obblighi restitutori al detentore e risarcimento solidale (Cons. Stato n. 4330 del 29.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nelle procedure espropriative delegate, la scelta di acquisire il bene occupato sine titulo ai sensi dell’art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001 o di restituirlo spetta esclusivamente all’autorità che, nell’attualità, detiene e utilizza il fondo, e non anche all’ente che abbia dato inizio alla procedura. L’obbligo restitutorio grava parimenti sul detentore senza titolo, ai sensi dell’art. 948 cod. civ.. L’obbligo risarcitorio per l’occupazione illegittima ha invece natura autonoma e grava solidalmente su tutti gli enti che hanno concorso a creare e mantenere la situazione illecita, non esonerando il delegante la circostanza di aver delegato le funzioni espropriative. Le somme dovute in conseguenza dell’eventuale acquisizione sanante costituiscono un credito unico di natura indennitaria, la cui liquidazione è devoluta alla giurisdizione ordinaria.

Il Fatto

Una procedura espropriativa avviata da un Comune per la realizzazione di un intervento di edilizia residenziale pubblica veniva delegata allo IACP provinciale, che approvava e realizzava il progetto. I proprietari dei terreni accettavano le indennità definitive e si obbligavano a concludere la cessione volontaria, ma nel 2010 si rifiutavano di sottoscrivere la convenzione, assumendo l’intervenuta decadenza della dichiarazione di pubblica utilità.

Con atto di citazione del 2012 i proprietari convenivano dinanzi al giudice ordinario Comune e IACP, chiedendo il risarcimento pari al valore dei fondi occupati e irreversibilmente trasformati. Il Tribunale declinava la giurisdizione in favore del giudice amministrativo; riassunta la causa, il TAR Campania accoglieva le domande, qualificate come restitutorie e risarcitorie, riconoscendo all’ente una triplice alternativa: accordo transattivo, restituzione previa riduzione in pristino o acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001.

La Motivazione della Corte

Il Comune appellante contestava la propria legittimazione passiva, sostenendo che gli obblighi di riallineamento gravassero sull’ente detentore dell’opera. La Sezione accoglie il motivo. L’art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001 attribuisce il potere di acquisizione esclusivamente al soggetto pubblico che di fatto occupa e utilizza l’immobile, traendo vantaggio dall’occupazione illegittima; irrilevante è quale autorità abbia in origine avviato e proseguito la procedura (richiamati Cons. Stato, Sez. IV, n. 658 del 2023 e n. 4931 del 2025). Lo stesso vale per l’obbligo restitutorio, che non può che gravare sul detentore senza titolo (art. 948 cod. civ.).

Nessun rilievo assume, per la Corte, la competenza del consiglio comunale sugli acquisti immobiliari ex art. 42, co. 2, lett. l), d.lgs. n. 267/2000: la norma distribuisce le competenze tra organi dello stesso ente e opera solo se l’ente sia a monte competente all’acquisto. Distinta è la “competenza assoluta” da quella “relativa”.

È invece infondato il motivo sulla responsabilità civile. La Sezione mantiene distinti gli obblighi di riallineamento dalle responsabilità risarcitorie (Cons. Stato, Sez. IV, n. 3467 del 2019). L’occupazione illegittima integra un illecito ex art. 2043 cod. civ. e il relativo obbligo grava su tutti gli enti che vi hanno concorso. Nelle procedure delegate, le conseguenze della mancata emanazione del decreto espropriativo fanno carico in via solidale tanto al delegato quanto al delegante (Cass. civ., Sez. un., n. 761 del 1998; Cons. Stato, Sez. IV, n. 1376 del 2021). Il Comune non ha esercitato il potere di vigilanza sui ritardi e ha partecipato in proprio alla procedura.

Quanto alle poste ex art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001, la Corte qualifica il credito come unico e di natura indennitaria, non risarcitoria, con conseguente devoluzione alla giurisdizione ordinaria (Cass. civ., Sez. un., n. 15283 del 2016 e n. 20691 del 2021). Ne deriva l’inammissibilità per difetto di interesse del motivo sulla prescrizione. Le censure sulla detrazione degli acconti e sul supposto concorso colposo dei proprietari sono infondate: la compensazione opera a valle e il rifiuto della cessione era giustificato dalla decadenza della dichiarazione di pubblica utilità.

La sentenza è quindi riformata solo nel punto in cui individua nel Comune il titolare della triplice alternativa; le spese del doppio grado sono compensate.