Restituzione oneri edilizi se DIA inefficace per mancato avvio lavori (TAR Lombardia n. 750 del 29.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
In caso di mancato utilizzo del titolo edilizio, gli oneri di urbanizzazione e il costo di costruzione non sono dovuti e, ove versati, devono essere restituiti ai sensi dell’art. 2033 cod. civ., o comunque dell’art. 2041 cod. civ., perché il pagamento è privo della causa originaria. Quanto alla DIA, alla cui disciplina ratione temporis non era previsto un termine decadenziale di avvio dei lavori, il mancato inizio dell’attività determina una inefficacia ex lege con effetto retroattivo, da retrodatare alla scadenza del termine indicato per l’inizio dei lavori. Ne consegue che il termine decennale di prescrizione del credito di restituzione decorre da tale data, senza che sia necessario alcun contrarius actus o provvedimento amministrativo di decadenza.

Il Fatto

Nel 2011 i ricorrenti presentavano al Comune una denuncia di inizio attività sostitutiva del permesso di costruire, per demolire un immobile e realizzarne uno nuovo. La DIA, riproposta su modulistica standard, indicava l’inizio dei lavori al 30 maggio 2011 e la loro fine entro dodici mesi. Il Comune comunicava il parere favorevole della Commissione per il Paesaggio e quantificava oneri di urbanizzazione e costo di costruzione, che i ricorrenti versavano integralmente per euro 27.365,03.

Nel 2023 i ricorrenti chiedevano la restituzione del contributo, invocando la scadenza o l’annullamento del titolo senza esecuzione dell’intervento. Il Comune negava due volte, eccependo la prescrizione decennale e collocando il dies a quo, nella seconda nota, alla data di decadenza ex lege della DIA per inutile decorso del termine annuale di inizio lavori. I ricorrenti impugnavano le note e chiedevano l’accertamento del credito e la condanna alla restituzione, oltre interessi e rivalutazione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove da un principio consolidato: in caso di mancato utilizzo del titolo edilizio sussiste il diritto alla restituzione di quanto pagato a titolo di oneri di urbanizzazione e costo di costruzione, come affermato fra le altre da Consiglio di Stato n. 3456 del 2017. Gli oneri di urbanizzazione hanno natura di corrispettivo di diritto pubblico, connesso al concreto esercizio della facoltà di edificare e giustificato solo dal maggior carico urbanistico conseguente alla realizzazione del fabbricato.

Il costo di costruzione, invece, ha natura tributaria, colpendo la ricchezza immobiliare creata con l’edificazione; anche questa componente non è dovuta in caso di rinuncia all’edificazione, perché strettamente legata all’utilizzo del titolo. In entrambi i casi, a fronte dell’opera non realizzata, sorge in capo all’amministrazione l’obbligo di restituzione. La Corte richiama sul punto anche Cons. Giust. Amm. Sicilia n. 780 del 2024, che definisce la mancata realizzazione dell’opera fatto costitutivo del diritto di ripetizione.

Il limite è costituito dalla prescrizione decennale. Nella versione ratione temporis, l’art. 23 del d.P.R. n. 380/2001 prevedeva solo un termine massimo di efficacia triennale per l’esecuzione dei lavori. Per il permesso di costruire l’art. 15 del d.P.R. n. 380/2001 configura espressamente la decadenza, con provvedimento ricognitivo dell’inutile decorso del termine; per la DIA tale termine manca. Il Collegio precisa che il termine triennale di efficacia opera solo se si avvera la condizione dell’effettivo inizio dei lavori nel termine indicato dall’istante.

Di qui la qualificazione decisiva: la DIA è una procedura comunicativa di natura sostanzialmente privatistica, non un provvedimento amministrativo. Nel caso di mancato inizio dei lavori la sua inefficacia è originaria e va retrodatata alla scadenza del termine di inizio. Il Comune, pur richiamando impropriamente la decadenza, ha correttamente collocato il dies a quo al 30 maggio 2012. I ricorrenti non hanno provato l’avvio dei lavori di sbancamento e demolizione; la documentazione fotografica prova solo la collocazione di un container, senza riferimenti di tempo e luogo.

Il secondo motivo è infondato: l’istituto della decadenza è configurabile solo nei casi previsti dalla legge e la disciplina della DIA non contempla alcun termine decadenziale di avvio, non colmabile per via analogica con le norme sul permesso di costruire. Il rimedio corretto è l’inefficacia ex lege, che non richiede alcun atto ricognitivo dell’amministrazione. Il ricorso è respinto, con compensazione delle spese stante la natura interpretativa delle questioni.