Risoluzione della convenzione penitenziaria ex art. 16 senza potere risolutivo (TAR Calabria n. 1275 del 17.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
La clausola di una convenzione stipulata ai sensi della legge n. 193/2000 che consente all’amministrazione penitenziaria di sospendere o di non rinnovare l’accordo per inadempimento del contraente non integra una clausola risolutiva espressa, perché non attribuisce un potere di risoluzione ma solo quello di negare il rinnovo o di sospendere il rapporto. La diffida ad adempiere ex art. 1454 c.c. produce l’effetto risolutivo di diritto solo se contiene, oltre all’intimazione con congruo termine, l’espressa e univoca dichiarazione risolutoria. Tale dichiarazione non può sopraggiungere in un momento successivo alla diffida. L’amministrazione che, dopo aver minacciato il mancato rinnovo, comunichi poi la risoluzione immediata esercita un potere diverso da quello convenzionalmente previsto, con la conseguenza che l’effetto risolutivo non si produce.

Il Fatto

Un’impresa aveva sottoscritto con la direzione di una casa di reclusione una convenzione ex legge n. 193/2000 per il reinserimento lavorativo dei detenuti, avente ad oggetto la produzione di ceramiche artistiche con uso in comodato del laboratorio dell’istituto. La convenzione prevedeva una durata biennale con rinnovo tacito, salvo disdetta motivata con preavviso di tre mesi, e riservava all’amministrazione la facoltà di sospendere o non rinnovare l’accordo per sopraggiunti motivi di ordine e sicurezza o per inadempimento della ditta.

Con una prima nota la direzione contestava l’inadempimento degli obblighi retributivi e contributivi verso i detenuti lavoranti, assegnando quindici giorni per l’adempimento e avvertendo che, decorso inutilmente il termine, non avrebbe proceduto al rinnovo. Con una seconda nota, rilevato il perdurare dell’inadempimento, comunicava la risoluzione con decorrenza immediata della convenzione. L’impresa impugnava entrambi gli atti davanti al TAR, che in sede cautelare sospendeva l’efficacia della risoluzione.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale accoglie il ricorso assorbendo le altre censure e concentra l’attenzione sul terzo motivo, relativo all’erronea applicazione dell’art. 16 della convenzione. La disposizione, pur intitolata “Risoluzione della convenzione”, a fronte dell’inadempimento consente all’amministrazione soltanto di non rinnovare l’accordo o di sospenderlo, non di risolverlo anticipatamente.

Il percorso argomentativo dell’amministrazione risulta incoerente. Nella diffida del 24 dicembre 2024 l’istituto aveva dichiarato di voler esercitare il potere convenzionale, intimando che in difetto di adempimento non si sarebbe proceduto al rinnovo. Nella nota successiva ha invece dichiarato la produzione di un effetto diverso, la risoluzione immediata. Il richiamo formale all’art. 16 non vale a coprire l’esercizio di un potere affatto diverso da quello pattuito: la fattispecie convenzionale non è quindi validamente integrata.

Esclusa l’operatività dell’art. 16, il Collegio verifica la disciplina generale del contratto. La risoluzione per inadempimento è di regola giudiziale e richiede una sentenza costitutiva. Le fattispecie di risoluzione di diritto sono tre, riconducibili agli artt. 1454, 1456 e 1457 c.c. Nella specie non ricorre un termine essenziale, e la clausola convenzionale non può essere letta come clausola risolutiva espressa, perché non contempla un potere risolutivo ma solo la facoltà di negare il rinnovo o di sospendere il rapporto.

Resta lo schema della diffida ad adempiere ex art. 1454 c.c., nel quale la vicenda sembrerebbe rientrare. Il Tribunale richiama l’orientamento della giurisprudenza civile, in particolare Cass., Sez. II civ., ord. n. 32821 del 2023, secondo cui la diffida esige la manifestazione univoca della volontà di ritenere il contratto risolto ope legis in caso di mancato adempimento, non potendo tale manifestazione sopraggiungere in un momento successivo. La rigidità dell’orientamento si spiega con la gravità dell’effetto, lo scioglimento del contratto per iniziativa di una sola parte senza intervento del giudice.

Applicato il principio, la diffida inviata dall’amministrazione penitenziaria non è idonea a produrre l’effetto risolutivo di diritto, perché manca la dichiarazione risolutoria e l’istituto aveva annunciato un effetto diverso, il mancato rinnovo. Il ricorso è quindi accolto, con accertamento della mancata produzione dell’effetto risolutivo, e le spese sono compensate in ragione della natura degli interessi coinvolti.