Subconcessione vietata e affitto d’azienda: legittima la rescissione della concessione (Cons. Stato n. 3535 del 06.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’affitto d’azienda che comprenda il titolo concessorio e consenta a terzi di esercitare l’attività sull’area in concessione integra, nella sostanza, una subconcessione vietata dalla convenzione accessiva, anche quando il concessionario resti formalmente titolare del rapporto. Il divieto di sub-concessione totale o parziale “a qualsiasi titolo” preclude ogni diversa qualificazione negoziale data dalle parti al trasferimento del godimento. A fronte di una clausola espressa che commina la rescissione immediata ai sensi dell’art. 1456 cod. civ. e il pagamento di una penale, nessun affidamento meritevole può sorgere in capo al concessionario. La rescissione costituisce atto dovuto e vincolato, sottratto alla valutazione di proporzionalità e all’obbligo di addivenire a soluzioni graduate. Le rassicurazioni verbali di un dipendente dell’amministrazione, non trasfuse in documenti ufficiali, non incidono sulla legittimità del provvedimento e non rendono ammissibile la prova testimoniale nel giudizio di annullamento.

Il Fatto

La società concessionaria di un’area ricadente nella Riserva Naturale dello Stato “Pineta di Ravenna”, in forza della concessione n. 2317 del 23.06.2017, aveva concesso in affitto d’azienda il complesso aziendale comprensivo del titolo, con subentro di una terza società nell’esercizio dell’attività di somministrazione. A seguito di verifica della Polizia Municipale, il Reparto Carabinieri per la Biodiversità disponeva la rescissione della concessione, contestava la penale pari all’importo della fideiussione e ordinava lo sgombero dell’area, con successiva intimazione di rilascio e comunicazione dell’intenzione di escutere la garanzia.

Il TAR Emilia Romagna, con la sentenza n. 953/2025, respingeva il ricorso. La società proponeva appello, sostenendo la cessazione della demanialità necessaria dell’area per la scomparsa della pineta e la conseguente natura privatistica del rapporto, con applicabilità dell’art. 36 legge n. 392/1978 sulla libertà di cessione del contratto correlata all’affitto d’azienda. Lamentava inoltre la violazione del principio di affidamento, del principio di proporzionalità e la mancata ammissione della prova testimoniale sulle rassicurazioni ricevute al momento della stipula.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato conferma integralmente la decisione di prime cure, richiamando anzitutto la propria ordinanza cautelare n. 4260 del 27 novembre 2025 e il precedente Cons. Stato Sez. IV ord. n. 1925 del 12 aprile 2019, che già avevano rilevato l’infondatezza delle doglianze in presenza dell’espresso divieto di subconcessione.

Il Collegio esclude la tesi della fuoriuscita del bene dal demanio. L’area è compresa nella Riserva Naturale dello Stato istituita con D.M. 13.07.1977 e non è intervenuto alcun atto di sdemanializzazione; la scomparsa della pineta o la perdita di qualità ambientale non determinano in via di fatto il mutamento della condizione giuridica. Il rapporto resta perciò ricondotto allo schema pubblicistico della concessione amministrativa, con esclusione dell’inquadramento nella locazione e dell’art. 36 legge n. 392/1978.

Sul piano sostanziale, la Corte ritiene che il riferimento testuale dell’art. 16 della concessione al divieto di sub-concessione totale o parziale “a qualsiasi titolo” ricomprenda necessariamente la cessione in locazione invocata dall’appellante. L’affitto d’azienda comprensivo del titolo realizza nei fatti una subconcessione. Di qui la qualificazione della rescissione come atto dovuto e vincolato, con applicazione esatta della sanzione pattuita e accettata al momento del rilascio del titolo.

La qualificazione vincolata travolge le censure sull’affidamento e sulla proporzionalità. Poiché il tenore letterale dell’atto preclude la subconcessione, nessun affidamento legittimo poteva formarsi; parimenti l’amministrazione non era tenuta a recepire il parere endoprocedimentale del Reparto che ipotizzava una soluzione graduata.

Quanto alla prova testimoniale ex art. 63 c.p.a., la richiesta è respinta: le circostanze sulle rassicurazioni verbali non risultano trasfuse in documenti ufficiali e attengono a meri comportamenti, irrilevanti nel giudizio di annullamento e valutabili, in astratto e in presenza dei presupposti, in altra sede. L’appello è quindi respinto, con compensazione delle spese rispetto alla parte controinteressata e nulla nei confronti delle amministrazioni non costituite.