Risarcimento per sconto tariffario illegittimo e insuperabile tetto di spesa (Cons. Stato n. 1689 del 04.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
In tema di risarcimento del danno da illegittima applicazione dello sconto sulle tariffe della specialistica ambulatoriale, il pregiudizio consistente nella differenza tra tariffe ridotte e tariffe piene non è risarcibile quando il tetto di spesa assegnato alla struttura sia rimasto inoppugnato e avrebbe comunque impedito di percepire quel differenziale. Il limite di budget costituisce un fattore causale estraneo che interrompe il nesso eziologico ex art. 1223 cod. civ., difettando la causalità immediata e diretta richiesta dall’art. 2043 cod. civ.. Spetta alla parte che agisce allegare e provare compiutamente il diverso danno dei maggiori costi sostenuti per l’erogazione del volume eccedente, non potendo il giudice sostituire le pretese inaccoglibili con altre ammissibili né attivare d’ufficio mezzi istruttori.

Il Fatto

La Regione Sardegna, con una deliberazione di Giunta del 2018 e il connesso schema di contratto, aveva previsto per il triennio 2018-2020 l’applicazione alle tariffe della specialistica ambulatoriale dello sconto di cui all’art. 1, comma 796, lett. o), legge n. 296/2006. La struttura sanitaria ha impugnato la deliberazione; nelle more, il Consiglio di Stato ha statuito che lo sconto non poteva operare oltre il 31 dicembre 2008 e il TAR Sardegna ha annullato in parte qua la delibera regionale.

La Regione ha quindi adottato una nuova deliberazione che ha confermato le tariffe non scontate per il triennio, ma ha sterilizzato l’incremento mediante una riduzione del volume delle prestazioni, a invarianza del tetto di spesa. La struttura ha chiesto il risarcimento del lucro cessante, pari alla differenza tra quanto percepito e quanto avrebbe percepito a tariffa integrale su tutte le prestazioni erogate. Il TAR ha rigettato la domanda per difetto di nesso causale, di prova del danno e di colpa. La struttura ha appellato.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto il profilo della causalità. La sentenza di annullamento aveva colpito una clausola dello schema di contratto; la Regione l’ha sostituita con la nuova deliberazione, non impugnata, che ha mantenuto fermo il tetto di spesa e ridotto il numero di prestazioni. La rimodulazione è coerente con l’art. 11 del contratto, che prevede la rideterminazione del volume massimo in caso di incremento tariffario, in applicazione dell’art. 8-quinquies, comma 2, d.lgs. n. 502/1992.

La struttura non ha impugnato la rideterminazione delle obbligazioni e ha quindi accettato di essere remunerata per un numero inferiore di prestazioni. Ciò di cui si duole è la mancata applicazione della delibera annullata, che avrebbe dovuto comportare il diritto a erogare l’integralità del volume a prezzo pieno. La statuizione di carenza del nesso causale è pertanto confermata e assorbe ogni altra questione.

Quanto alla quantificazione, il Collegio ribadisce che la riaffermazione del tetto di spesa, non gravata, rappresenta un limite invalicabile che sterilizza la pretesa. La struttura chiede una remunerazione superiore al budget assegnato, in conflitto con la delibera inoppugnata e con la giurisprudenza che esclude corrispettivi tariffari extra tetto (Cons. Stato, sez. III, n. 2837/2024). L’unica pretesa astrattamente plausibile era quella rapportata ai maggiori costi sostenuti per erogare il surplus di prestazioni: ma essa non corrispondeva al petitum dei ricorsi di primo grado e difettava di qualsiasi prova.

Il Collegio richiama la distinzione tra onere di allegazione (art. 40 c.p.a. e 163 c.p.c.) e onere della prova (art. 2967 cod. civ.), secondo quanto affermato da Cons. Stato, sez. III, n. 4339/2025. Il giudice non può sostituire le pretese inaccoglibili con altre ammissibili né supplire all’onere probatorio con una CTU o con la liquidazione equitativa, che richiederebbero almeno un principio di prova dell’an del danno.

Quanto all’istruttoria, la documentazione prodotta si limita alle fatture con volume e importo complessivo: per documentare i maggiori costi la struttura avrebbe dovuto produrre la tipologia delle specifiche prestazioni erogate, in modo da scorporare quelle che non sarebbero state effettuate a prezzo pieno. L’appello è respinto e le spese sono compensate.