Legittimo ricorso alla transazione solo con rapporto giuridico tra le parti (Corte dei Conti Sez. contr. legittimità n. 23 del 08.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il legittimo ricorso al contratto di transazione da parte di una pubblica amministrazione presuppone che la questione controversa su cui verte l’accordo sia giuridicamente rilevante e azionabile in giudizio. Tale elemento, specie in assenza di lite pendente, va ancorato all’evidenza di un rapporto giuridico fra le parti dell’accordo transattivo, che costituisce il titolo legittimante la sottoscrizione. La sussistenza del presupposto si verifica in concreto secondo le norme applicabili alla fattispecie dedotta in transazione, per ponderare i rischi di soccombenza e la convenienza della composizione stragiudiziale. La corretta funzionalità del sinallagma rende ineludibile, per il soggetto pubblico, la rigorosa dimostrazione dell’equilibrio fra vantaggi e svantaggi, in rapporto di reciprocità con quelli patiti dalla controparte. I benefici non si soppesano solo in termini di risparmio di spesa futura, ma assicurando il perseguimento concreto dell’interesse pubblico. È pertanto illegittimo il ricorso alla transazione da parte di un ente finanziatore, con riguardo a debenze derivanti da un contratto di appalto sottoscritto dal beneficiario del finanziamento e al quale il finanziatore è rimasto estraneo.

Il Fatto

Il Dipartimento per lo sport della Presidenza del Consiglio dei ministri, subentrato nelle competenze statali in materia di sport, ha approvato un accordo transattivo del 6 agosto 2025, assumendo a proprio carico un impegno di spesa complessivo di euro 4.551.490,00. La somma era destinata, per la parte più rilevante, all’impresa capogruppo dell’associazione temporanea concessionaria e, in misura minore, al consorzio committente in liquidazione.

L’atto è pervenuto al controllo di legittimità unitamente al decreto di approvazione. L’iniziativa traeva origine da un progetto di intervento finanziato dallo Stato, avviato alla fine degli anni Ottanta e mai completato. L’Ufficio di controllo ha formulato un rilievo istruttorio, chiedendo di precisare il titolo giuridico del coinvolgimento diretto della Presidenza, estranea al rapporto fra consorzio e concessionaria. Il magistrato istruttore ha proposto il deferimento della fattispecie al vaglio collegiale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta la questione dei presupposti e dei limiti del ricorso alla transazione da parte di un’amministrazione, muovendo dagli artt. 1965 e seguenti del codice civile e dai principi di diritto amministrativo applicabili all’attività negoziale pubblica. L’assunzione della qualità di parte di un accordo transattivo è in astratto ammissibile, ma va ricondotta nel corretto esercizio della discrezionalità amministrativa: si tratta di un negozio causalmente connotato da caratteri dispositivi e abdicativi, oltreché sinallagmatici, che implica un sacrificio da fondare su un titolo giuridico certo e coerente con l’interesse generale.

La giurisprudenza contabile ha enucleato gli elementi che rendono l’archetipo civilistico conciliabile con le finalità pubblicistiche. Oltre alla necessità di motivazioni adeguate sulla convenienza economica e sull’equilibrio costi/benefici, rileva l’indefettibilità del collegamento con un rapporto giuridico sottostante e preesistente fra le parti, quale fonte di pretese reciproche di incerta fondatezza ma idonee a sfociare in controversia. Un semplice conflitto di natura economica non costituisce valido fondamento. La Corte richiama, tra le altre, Sez. contr. reg. Lombardia n. 128/2013 e n. 65/2020.

Nel caso concreto, il Dipartimento ha assunto il ruolo di mero finanziatore del progetto, ruolo già spettante al Ministero del turismo e dello spettacolo. La convenzione di finanziamento del 1990 esonerava espressamente il finanziatore da ogni responsabilità realizzativa e da ogni contenzioso correlato. Il rapporto fra consorzio e concessionaria derivava da una diversa e successiva convenzione del 1991, mai sottoscritta a livello ministeriale. Tale posizione di terzietà è dirimente per escludere la legittimità della transazione, essendo inconciliabile con la sua causa tipica.

Non risulta pendente alcuna controversia giuridica dell’impresa verso il finanziatore sulle pretese riconosciute. I rischi di soccombenza appaiono indimostrati: le note dell’associazione non sono formulate in termini di diffida o messa in mora contenziosa, mentre il parere dell’Avvocatura dello Stato è circoscritto alla congruità delle somme e non si esprime sui presupposti per accedere alla transazione, imputando anzi i rischi all’amministrazione concedente. Insufficiente è la giustificazione fondata sull’insolvibilità del consorzio, che non esonera dalle responsabilità da committenza.

La Corte rileva una scissione fra titolarità di oneri e benefici: la Presidenza si obbliga a soddisfare le pretese dell’impresa sostituendosi al consorzio, il quale resta coinvolto solo formalmente mediante delegazione di pagamento. Ciò esula dal corretto funzionamento del sinallagma. Il provvedimento, conclude il Collegio, non supera il vaglio di legittimità per le carenze motivazionali sui presupposti e requisiti di corrispettività, con ricusa del visto e della conseguente registrazione. Restano parzialmente superati solo i dubbi sulle partite relative a guardiania e custodia, mentre permangono incertezze sul ristoro per lavori non pagati.