Disapplicazione del decreto ministeriale e natura interpretativa della norma (Cass. civ. Sez. II n. 3521 del 11.02.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il giudice ordinario può disapplicare il decreto ministeriale che, nel dettare le modalità applicative per la determinazione del prezzo di cessione degli immobili degli enti previdenziali, risulti in contrasto con il decreto legge che ne costituisce il fondamento normativo, trattandosi di atto a contenuto normativo e non di atto amministrativo in senso proprio. La disposizione introdotta dall’art. 37, comma 56, decreto legge n. 223 del 2006, che disciplina il caso di offerte in opzione inviate oltre sei mesi dalla stima dell’immobile, enuclea un’ipotesi non contemplata dalla normativa precedente e non ha natura interpretativa, poiché non enuncia alcun apprezzamento sul significato di un precetto antecedente. Ne discende che essa non si applica, ai sensi dell’art. 11 preleggi al codice civile, ai contratti di compravendita stipulati anteriormente alla sua entrata in vigore.

Il Fatto

Gli acquirenti, ex inquilini dell’INPDAP, avevano acquistato alcuni immobili con contratto del 5.10.2004, nell’ambito della dismissione delle proprietà degli enti previdenziali. Assumendo che il prezzo versato fosse superiore a quello determinabile secondo i criteri di legge, convennero dinanzi al tribunale di Taranto la società cedente, chiedendo la restituzione dell’eccedenza.

Il tribunale rigettò la domanda con sentenza n. 1375 del 2017. La Corte di appello di Lecce, sezione distaccata di Taranto, in riforma della decisione, condannò l’INPS, quale successore universale dell’INPDAP, a restituire parte del prezzo. La Corte territoriale ritenne applicabile il coefficiente di abbattimento del secondo semestre 2003, vigente al momento dell’offerta in opzione, e disapplicò il d.m. 26.3.2004 perché in contrasto con il d.l. n. 41 del 2004. L’INPS ha proposto ricorso per cassazione con quattro motivi.

La Motivazione della Corte

La Corte, riuniti i motivi per connessione obiettiva, li ha dichiarati tutti infondati. Preliminarmente richiama il quadro normativo: il d.l. n. 351 del 2001, convertito con legge n. 410 del 2001, che prevedeva la dismissione degli immobili pubblici e il diritto di opzione degli inquilini con sconti prefissati sul prezzo di mercato; il d.l. n. 41 del 2004, convertito con legge n. 104 del 2004, che all’art. 1, comma 1, stabiliva la determinazione del prezzo al momento dell’offerta in opzione, con i coefficienti aggregati di abbattimento calcolati dall’Agenzia del territorio.

Quanto al primo motivo, la Corte conferma la possibilità, per il giudice ordinario, di disapplicare il decreto ministeriale. Il rilievo del ricorrente — secondo cui la disapplicazione riguarderebbe solo gli atti formalmente e sostanzialmente amministrativi — non è accolto: il d.m. in questione, pur avendo veste amministrativa, ha natura normativa e può quindi essere disapplicato quando contrasti con la fonte primaria.

Sul secondo motivo, la Corte esclude che sussistesse un contrasto insanabile tra decreto legge e decreto ministeriale nei termini prospettati dal ricorrente, confermando la soluzione della Corte territoriale sulla individuazione del coefficiente applicabile.

Il nucleo della decisione riguarda il terzo motivo. La Corte esclude che il periodo aggiunto dall’art. 37, comma 56, d.l. n. 223 del 2006 abbia natura interpretativa. La disposizione disciplina un’ipotesi mai contemplata in precedenza, cioè il caso di offerte in opzione inviate oltre sei mesi dalla stima dell’immobile, coprendo situazioni prima non regolate. Manca dunque qualsiasi intento chiarificatore di un precetto antecedente; è conferma di ciò la successiva abrogazione della norma ad opera del d.l. n. 185 del 2008. Richiamando Cass. n. 7185 del 2023, la Corte ribadisce che la natura interpretativa di una legge dipende dal suo contenuto e richiede che essa esprima non solo il significato da attribuire a una norma precedente, ma anche la volontà di imporla per il passato (così anche Cass. n. 23827 del 2012, Cass. n. 9895 del 2003, Cass. n. 7182 del 1986).

Ne consegue che, ai sensi dell’art. 11 preleggi al codice civile, la disposizione non trova applicazione al rapporto dedotto in giudizio, essendo stata introdotta dopo la stipulazione dei contratti, avvenuta il 5.10.2004. Il quarto motivo, che lamentava la violazione del principio di vincolatività del contratto, resta assorbito nell’accertata correttezza della rideterminazione operata dalla Corte di merito. Il ricorso è pertanto respinto, con condanna dell’INPS alle spese di giudizio e con l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, se dovuto.