Convenzione urbanistica, corresponsabilità del Comune per il controllo di merito sulle opere (TAR Emilia-Romagna n. 15 del 09.01.2024)

Principi di diritto (Massima)
Nella convenzione urbanistica con cui il soggetto attuatore si obbliga a eseguire opere fuori comparto secondo il progetto approvato, la clausola che riserva all’Amministrazione il controllo di merito sulle caratteristiche esecutive delle opere configura un potere di incidenza sulle scelte operative e rende il Comune corresponsabile del risultato. Il soggetto attuatore risponde dell’attività del direttore dei lavori e dell’impresa da esso scelti, ma non può essere chiamato a rispondere della mancata esecuzione di prestazioni eccedenti il limite economico fissato dal computo metrico allegato. In mancanza di parametri oggettivi di imputazione, il danno materiale si ripartisce in parti uguali ai sensi del terzo comma dell’art. 2055 e del secondo comma dell’art. 1298 cod. civ.. Il Comune corresponsabile non può pretendere il risarcimento del danno da disservizio e del danno all’immagine, difettando il carattere contra ius della lesione.

Il Fatto

Il Comune di Lugo approvava un Piano di Recupero relativo a un’area a destinazione mista e sottoscriveva con la società attuatrice la convenzione urbanistica accessoria, che poneva a carico della società, quale opera fuori comparto, la sistemazione di una piazza cittadina. A garanzia dell’adempimento veniva prestata fideiussione assicurativa. L’opera, eseguita da impresa terza scelta dalla società, non veniva collaudata: emergevano rigonfiamenti, ondulamenti e fenditure, in prevalenza in corrispondenza dei filari alberati, fenomeni che si ripetevano nel tempo.

Dopo tentativi infruttuosi di soluzione condivisa, la controversia sfociava in un duplice contenzioso. Il Tribunale civile declinava la giurisdizione a favore del giudice amministrativo; la statuizione sul diritto di escutere la polizza era confermata in appello e pende ricorso in Cassazione. La società riassumeva la causa davanti al TAR chiedendo l’accertamento della propria estraneità ai danni e la condanna del Comune; il Comune, in sede di giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lettera f), cod. proc. amm., chiedeva la condanna della società al ristoro del danno emergente, del danno da disservizio e del danno all’immagine, con motivi aggiunti dopo la verificazione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio riunisce i giudizi per connessione soggettiva e oggettiva. In via preliminare dichiara inammissibili le domande sulla polizza fideiussoria: pende il ricorso in Cassazione sulla giurisdizione, sicché la riassunzione è limitata alla parte coperta da giudicato; le domande della compagnia garante, formulate con memoria non notificata, ampliano irritualmente il thema decidendum.

Nel merito, la verificazione accerta che la pavimentazione non è stata eseguita a regola d’arte: il materiale di sottofondo, idrosensibile, ha determinato i dissesti e danneggiato sottoservizi e impianti. Il costo del ripristino ammonta a €uro 575.189,08. Il Collegio dissente però dalle conclusioni del verificatore sui profili di imputazione della responsabilità, ritenute eccedenti le competenze specialistiche e confliggenti con la documentazione: la questione non è stabilire in astratto i compiti del RUP, ma come le parti abbiano concretamente definito i reciproci obblighi.

La convenzione urbanistica impegnava la società a eseguire la sistemazione «fino alla concorrenza dell’importo previsto nel computo metrico allegato» e secondo il progetto approvato. Ne deriva che il Comune non poteva esigere prestazioni eccedenti quel limite economico, né modificare ope iudicis l’oggetto del contratto: un eventuale scostamento avrebbe reso la prestazione impossibile. Non risultano accordi novativi, mancando una convenzione modificativa con i medesimi requisiti di forma e pubblicità.

L’Amministrazione si era però riservata, per tutte le opere fuori comparto, «il controllo di merito nei riguardi delle caratteristiche esecutive delle opere», con l’obbligo del soggetto attuatore di concordare preventivamente le varianti e comunicare gli stati di avanzamento. Si tratta di un potere di controllo e decisorio penetrante, che rende il Comune corresponsabile del risultato: l’Ente è stato parte attiva nella scelta dei rimedi, poi rivelatisi inadeguati, con ulteriori oneri vanamente sostenuti dalla società.

Entrambi i ricorrenti sono dunque corresponsabili dei danni. Non potendosi determinare la responsabilità con parametri oggettivi, il Collegio applica la presunzione del terzo comma dell’art. 2055 e del secondo comma dell’art. 1298 cod. civ. e pone il danno materiale a carico dell’Ente e del soggetto attuatore in parti uguali. La società è condannata a pagare €uro 287.594,54, oltre oneri fiscali, con rivalutazione secondo l’indice ISTAT e interessi moratori ex art. 1224 cod. civ. dal deposito della sentenza al saldo. Rigettate le domande del Comune su danno da disservizio e danno all’immagine, difettando il carattere contra ius, e quella speculare della società. Spese di lite compensate; spese della verificazione, liquidate in €uro 6.162,00, a carico di entrambe le parti in parti uguali.