Inerzia del privato e nesso causale nella responsabilità da provvedimento illegittimo (C.G.A.R.S. n. 493 del 14.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
La responsabilità della pubblica amministrazione per illegittimo esercizio della funzione pubblicistica ha natura extracontrattuale e va inquadrata nello schema dell’art. 2043 cod. civ., non potendosi configurare un rapporto obbligatorio nell’ambito del procedimento amministrativo, caratterizzato dall’esercizio unilaterale del potere e dalla non parità delle parti. Spetta al danneggiato provare, ex art. 2697 cod. civ., tutti gli elementi costitutivi della domanda, compresi l’ingiustizia del danno, il nesso di causalità materiale e la colpa dell’amministrazione. Il nesso causale è escluso quando il comportamento del privato, anche omissivo, integri una condotta contraria alla buona fede e alla diligenza che, ai sensi dell’art. 1227, secondo comma, cod. civ. e dell’art. 30, comma 3, cod. proc. amm., consenta la produzione di danni che sarebbero stati evitati con l’ordinaria diligenza.

Il Fatto

Il Comune rilasciava alla società appellante una concessione edilizia per la realizzazione di un complesso alberghiero. Avviati i lavori e realizzate le strutture portanti, l’Assessorato regionale invitava il Comune ad annullare in autotutela la concessione e il piano di lottizzazione. A fronte del rifiuto, l’Assessorato provvedeva con proprio decreto all’annullamento degli atti; seguiva l’ordinanza comunale di demolizione.

La società impugnava i provvedimenti e il diniego del permesso in sanatoria. Con sentenza del Consiglio di Giustizia Amministrativa del 2006 gli atti di autotutela venivano annullati per tardività. La concessione ha così riacquistato efficacia. Nel 2012 il Comune ingiungeva nuovamente la demolizione; il diniego di sanatoria e l’ordinanza venivano confermati con sentenze passate in giudicato. La società eseguiva la demolizione e, nel 2014, proponeva la domanda risarcitoria. Il TAR respingeva il ricorso e la società ha proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio affronta in via preliminare la qualificazione della responsabilità. La società sosteneva la tesi della responsabilità da contatto sociale e dell’applicazione del regime probatorio dell’art. 1218 cod. civ.. Il Collegio richiama la pronuncia dell’Adunanza plenaria n. 7 del 2021, che ha affermato la natura extracontrattuale della responsabilità da illegittimo esercizio della funzione pubblicistica. Nel procedimento amministrativo sussistono due situazioni attive — il potere pubblico e l’interesse legittimo — e il rapporto non è paritario, ma connotato da supremazia. Ne deriva che l’ingiustizia del danno va dimostrata in giudizio.

La Corte ribadisce che il danneggiato deve provare, ex art. 2697 cod. civ., gli elementi oggettivi e soggettivi della domanda. Il nesso di causalità materiale si accerta con giudizio controfattuale, secondo il criterio del “più probabile che non” e la teoria della causalità adeguata. Segue il distinto regime della causalità giuridica, che rende risarcibili solo le conseguenze immediate e dirette della lesione, ex artt. 1223 e 2056 cod. civ.

Su questa base il Collegio condivide l’accertamento del TAR. Il termine triennale di efficacia della concessione era spirato; dopo l’annullamento degli atti di autotutela, la sentenza del 2006 aveva ridato piena efficacia al titolo, con un termine residuo di sei mesi. La società, però, non ha né completato i lavori né richiesto la proroga.

La tesi della sopravvenienza dei vincoli paesaggistici non regge. Richiamando l’art. 15 d.P.R. 380/2001, la Corte osserva che i termini di inizio e ultimazione dei lavori operano automaticamente, con la conseguenza che, dopo la loro inutile scadenza, la concessione è tamquam non esset. La sopravvenienza dei vincoli non incideva su validità ed efficacia del titolo rilasciato in precedenza.

Quanto all’art. 1227, secondo comma, cod. civ. e all’art. 30, comma 3, cod. proc. amm., il Collegio richiama l’Adunanza plenaria n. 3 del 2011: la condotta del danneggiato contraria a buona fede e diligenza recide, in tutto o in parte, il nesso causale. Nel caso, l’inerzia della società dopo il 2006 è causa prossima, esclusiva e assorbente del danno. L’appello è respinto, con compensazione delle spese del grado.