Nesso causale da provare tra autotutela illegittima e mancato utile (TAR Lazio n. 16848 del 26.10.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’accertata illegittimità di un provvedimento di annullamento in autotutela non comporta di per sé la risarcibilità delle conseguenze economiche che il privato vi ricollega. La responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi ha natura aquiliana e richiede, oltre all’illegittimità e all’elemento soggettivo, la prova della lesione del bene della vita e della derivazione causale del pregiudizio dalla condotta amministrativa, secondo il criterio della consequenzialità immediata e diretta di cui agli artt. 1223 e 2056 c.c. Il giudizio controfattuale va condotto secondo il criterio del “più probabile che non”: non è risarcibile il danno che si sarebbe verificato anche in assenza dell’atto illegittimo, né quello riconducibile a una serie causale autonoma e antecedente. Il difetto di prova del nesso eziologico travolge tanto la domanda di lucro cessante quanto quella subordinata di danno emergente.

Il Fatto

Una società presenta al Comune la documentazione per realizzare un impianto a biomassa di 196 kW, ammesso all’accesso diretto agli incentivi previsti dal D.M. 23 giugno 2016. La procedura abilitativa semplificata si perfeziona il 30 luglio 2017; la società stipula la locazione ultranovennale dell’area e comunica l’avvio dei lavori nel giugno 2018.

Nel 2019 il Comune annulla in autotutela gli effetti del titolo ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990. La società impugna e ottiene l’annullamento giurisdizionale del provvedimento, confermato in appello. Propone quindi azione ex art. 30 c.p.a. per il ristoro del mancato utile e, in subordine, dei costi sostenuti.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge il ricorso per difetto di prova del nesso causale. Premette che la responsabilità aquiliana dell’amministrazione esige la dimostrazione della lesione del bene della vita e della derivazione causale del pregiudizio, non essendo sufficiente l’illegittimità dell’atto.

Sul lucro cessante, il TAR ricostruisce il quadro normativo: per gli impianti a biomassa di piccola taglia ammessi all’accesso diretto, il D.M. 23 giugno 2016 fissava al 31 dicembre 2017 il termine per la presentazione delle richieste di incentivo, da effettuarsi solo dopo l’entrata in esercizio. Nessuna proroga è intervenuta, né il successivo D.M. 4 luglio 2019 ha recuperato tale posizione. Alla data del 31 dicembre 2017 la PAS era pienamente efficace e nessun provvedimento inibitorio era stato adottato, ma l’impianto non era stato costruito: la perdita degli incentivi era dunque già maturata, per una vicenda indipendente dall’autotutela adottata oltre un anno e mezzo dopo.

Il Collegio scrutinizza poi la stessa mancata realizzazione dell’investimento. Nei due anni di efficacia del titolo, pur con la comunicazione di avvio dei lavori, le opere non erano state materialmente avviate; né la società ha ripreso l’iniziativa dopo l’annullamento giurisdizionale dell’autotutela, quando il Comune non aveva opposto alcun ulteriore ostacolo. L’appello avverso la sentenza di primo grado proveniva dal controinteressato privato: la scelta prudenziale di non costruire non è per ciò solo imputabile all’amministrazione.

Sulla domanda subordinata, il TAR distingue il fatto storico del sostenimento delle spese dalla loro qualificazione come danno emergente risarcibile. La sopravvenuta infruttuosità di un investimento non genera di per sé responsabilità: occorre provare che proprio l’atto illegittimo ne abbia determinato l’abbandono. Poiché la stessa ricorrente allega che senza incentivi l’utile sarebbe stato nullo e tale presupposto era venuto meno nel dicembre 2017, manca la prova che la perdita di utilità dei costi sia conseguenza immediata e diretta dell’illecito. Le spese legali dei precedenti giudizi, compensati, non possono essere riproposte come autonoma posta risarcitoria.

Ad abundantiam, il Collegio rileva il deficit probatorio anche sul quantum: l’EBITA medio annuo indicato nel progetto non è verificabile analiticamente, la perizia bancaria richiamata non è stata prodotta e l’EBITA non è assimilabile all’utile netto, risultando contraddittoria la prospettazione che lo moltiplica per venti e lo qualifica al netto delle imposte. Spese compensate per la complessità delle questioni.