Referendum su modifica delle circoscrizioni e interesse qualificato delle popolazioni (Cons. Stato n. 8353 del 18.10.2024)

Principi di diritto (Massima)
In tema di modificazione delle circoscrizioni comunali, l’art. 40, comma 4, lett. c), della l.r. Calabria n. 13 del 1983 consente al Consiglio regionale di escludere dalla consultazione referendaria, con decisione motivata, le sole popolazioni che non presentano un interesse qualificato alla variazione territoriale. Il criterio storico-culturale e quello infrastrutturale non possono essere utilizzati per enucleare in positivo i soli gruppi ammessi al voto, ma operano in senso inverso, come causa di esclusione. La valutazione della dotazione infrastrutturale e delle funzioni territoriali deve essere completa e non parziale, dovendo considerare l’intero assetto dei Comuni interessati. Ove l’istruttoria regionale trascuri i profili di reciproca interdipendenza tra la frazione da distaccare e il Comune di origine, il provvedimento di indizione del referendum è illegittimo per difetto di istruttoria.

Il Fatto

La Regione Calabria ha indetto un referendum consultivo obbligatorio su una proposta di legge regionale che prevedeva il distacco della frazione di Campora San Giovanni dal Comune di Amantea e la sua aggregazione al Comune di Serra d’Aiello, con assunzione della denominazione “Temesa”. La consultazione era stata limitata ai residenti della frazione e del Comune incorporante, con esclusione del resto della popolazione di Amantea.

Il Comune di Amantea ha impugnato la deliberazione consiliare, la delibera di Giunta di formulazione del quesito e il decreto presidenziale di indizione. Il TAR Calabria ha accolto il ricorso, ravvisando la violazione dell’art. 40, comma 4, lett. c), della l.r. n. 13 del 1983 e un difetto di istruttoria. La Regione ha proposto appello principale, il Comune di Amantea appello incidentale; autonoma impugnazione ha proposto l’associazione intervenuta in primo grado.

La Motivazione della Corte

Il Collegio, disposta la riunione dei ricorsi, affronta il primo motivo regionale. La norma regionale prescrive che, di regola, tutti gli elettori dei Comuni interessati partecipino al referendum, salvo motivata esclusione delle popolazioni prive di interesse qualificato. Il Consiglio di Stato chiarisce che il profilo storico-culturale può rilevare come elemento di caratterizzazione distintiva dei gruppi, ma l’art. 40, comma 4, lett. c) gli attribuisce un effetto inverso, di esclusione, e non quello di selezionare in positivo i soli ammessi al voto.

Quanto all’assetto urbanistico e infrastrutturale, la valutazione regionale è parziale: non tiene conto della zona industriale realizzata dal Comune di Amantea tramite PIP nella frazione, né del porto turistico. Emergono molteplici profili di reciproca interdipendenza tra la frazione e il Comune di origine, trascurati nell’individuazione del corpo elettorale. Il difetto di istruttoria accertato dal primo giudice è confermato.

Il secondo motivo è infondato. Il punto non è il regime demaniale del porto, né la sua destinazione, ma l’interesse dell’intera popolazione di Amantea alla consultazione quando la separazione coinvolge un’opera pubblica realizzata per servirla. Il Collegio richiama la Corte cost. n. 214 del 2019, che ha ritenuto ammissibile la selezione delle popolazioni da consultare fondandola sulla presenza di infrastrutture di interesse comune, e la Corte cost. n. 94 del 2000, che ammette criteri regionali ragionevoli. La norma non è costituzionalmente illegittima, ma è stata erroneamente applicata.

Passando all’appello incidentale, è respinta l’eccezione di irricevibilità: nel processo amministrativo l’art. 96, comma 4, cod. proc. amm. attribuisce valenza generale all’impugnazione incidentale tardiva, recependo la ratio dell’art. 334 cod. proc. civ.. Nel merito, la vicenda non integra una fusione con istituzione di un nuovo Comune, ma una modifica circoscrizionale con cambio di denominazione: non trovano applicazione l’art. 5 della l.r. n. 15 del 2006 né l’art. 40, comma 4, lett. a). La tutela delle funzioni comunali non passa per la preclusione in astratto della modifica, ma per il coinvolgimento ragionevole delle popolazioni. Quanto al limite dei 10.000 abitanti, l’art. 15, comma 1, del d.lgs. n. 267 del 2000 riguarda l’istituzione di nuovi Comuni, non la modifica delle circoscrizioni.

Il ricorso dell’associazione è respinto: le delibere comunali favorevoli al distacco sono atti di pre-iniziativa, non presupposti lesivi, e l’associazione non era controinteressata formale. Le spese del doppio grado sono compensate per la complessità della controversia.