Avvio del procedimento non sostituibile dal verbale di sopralluogo per abuso edilizio (Cons. Stato n. 109 del 07.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
La comunicazione di avvio del procedimento non è dovuta quando il provvedimento amministrativo ha natura vincolata, perché in tal caso il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, legge n. 241/1990. L’esclusione dell’annullamento opera sul piano della validità dell’atto, non su quello della partecipazione procedimentale, e presuppone che il carattere vincolato del potere sia accertato dal giudice sulla base del quadro normativo applicabile. Il verbale di sopralluogo, nel quale l’interessato abbia esposto le proprie osservazioni, realizza una partecipazione di fatto che non sostituisce la comunicazione formale, ma conferma l’assenza di una lesione delle garanzie procedimentali. Il manufatto destinato al solo pernottamento, collocato su terreno pertinenziale a un immobile locato a fini turistici, non integra una struttura ricettiva e richiede autonoma autorizzazione.

Il Fatto

Gli eredi del titolare di un immobile ad uso turistico impugnavano l’ordinanza con cui il dirigente comunale aveva disposto la cessazione immediata dell’attività ricettiva esercitata in un manufatto in legno lamellare, una cosiddetta “Stars Box”, posata sul terreno pertinenziale dell’abitazione.

Il TAR Liguria, con sentenza n. 239 del 2025, accoglieva il ricorso sotto l’assorbente profilo dell’omessa comunicazione di avvio del procedimento e compensava le spese. Gli originari ricorrenti appellavano lamentando la mancata motivazione sulla compensazione; il Comune proponeva appello incidentale tardivo contestando l’accoglimento nel merito.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato affronta anzitutto una questione processuale: l’ammissibilità dell’appello incidentale proposto dall’amministrazione ai sensi dell’art. 334 c.p.c. e dell’art. 96, comma 5, c.p.a.. L’appello principale è ammissibile e apre la cognizione piena sul merito; ne consegue che l’impugnazione incidentale tardiva è rituale e consente l’esame della statuizione di accoglimento.

Nel merito il Collegio rovescia la decisione di primo grado muovendo dall’erronea applicazione dell’art. 21-octies legge n. 241/1990. Il procedimento non richiedeva alcuna valutazione tecnico-discrezionale né alcun confronto tra enti. L’azione traeva origine da un’istanza della Regione Liguria al Comando di Polizia Locale; gli accertamenti avevano dato luogo alla verbalizzazione di una situazione di fatto incontestabile: la presenza di un manufatto adibito esclusivamente al pernottamento.

Il passaggio centrale è la qualificazione della “Stars Box”. La legge regionale n. 1/2024 ammette tipologie innovative di allestimento — bolle trasparenti, botti in legno, tende glamping — equiparandole a manufatti prefabbricati non stabilmente ancorati al suolo, ma solo in piazzole di tipo villaggio turistico nell’ambito di strutture ricettive all’aria aperta. Gli appartamenti ammobiliati per locazione turistica, come quello di proprietà degli appellanti, non sono strutture ricettive ai sensi dell’art. 29, comma 2, legge regionale n. 1/2024, e non consentono l’inserimento di simili manufatti.

Ne deriva che la Stars Box necessitava di autonoma autorizzazione, nella specie insussistente: il Comune era quindi vincolato ad adottare l’ordinanza di cessazione. Il richiamo all’art. 21-octies contenuto nell’atto non costituiva clausola di stile, ma conseguiva a una valutazione normativa priva di margini valutativi: anche la comunicazione formale non avrebbe potuto condurre a esito diverso.

Il Collegio aggiunge che il titolare è stato coinvolto in via di fatto nel procedimento: in occasione del sopralluogo ha avuto l’opportunità di far verbalizzare le proprie considerazioni, e ha poi proposto istanza di annullamento in autotutela, non accolta per l’esigenza di intervenire immediatamente. Respinto l’appello principale — e caducata la richiesta di condanna alle spese per il rigetto del ricorso di primo grado — il Consiglio di Stato accoglie quello incidentale, riforma la sentenza e compensa integralmente le spese del doppio grado in ragione delle peculiarità della controversia.