Proposta di accordo bonario non impugnabile davanti al giudice amministrativo (Cons. Stato n. 3463 del 04.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
La proposta di accordo bonario formulata dal Rup ai sensi dell’art. 205 del d.lgs. n. 50 del 2016 non costituisce atto provvedimentale e non è idonea a incidere in via unilaterale sulla posizione soggettiva dell’appaltatore. Essa si configura come proposta conciliativa, esplicativa della determinazione dell’importo riconosciuto, e non è impugnabile con l’azione di annullamento davanti al giudice amministrativo per difetto di immediata lesività. Nell’interpretazione dell’atto amministrativo il giudice applica i criteri degli artt. 1362 e seguenti cod. civ., con preminenza del dato letterale e del criterio di buona fede ex art. 1366 cod. civ., dovendo ricostruire l’intento dell’amministrazione e il potere concretamente esercitato. Il difetto di giurisdizione eccepito in primo grado e non riproposto in appello con impugnazione incidentale non può essere sollevato con la memoria difensiva, a norma dell’art. 9 cod. proc. amm..

Il Fatto

Un raggruppamento temporaneo di imprese, con mandataria una società di costruzioni, risultava aggiudicatario di un appalto indetto da una società di gestione aeroportuale per interventi di manutenzione straordinaria del piazzale aeromobili. Nel corso dell’esecuzione contrattuale l’appaltatore iscriveva sul registro di contabilità una riserva per l’adeguamento e la compensazione dei prezzi, di importo superiore a quello poi riconosciuto.

La stazione appaltante avviava il procedimento di accordo bonario ex art. 205 del d.lgs. n. 50 del 2016, facendovi confluire la domanda dell’appaltatore, e il Rup formulava una proposta di accordo per un importo sensibilmente inferiore. Il raggruppamento impugnava tale proposta davanti al TAR Friuli Venezia Giulia, che dichiarava il ricorso inammissibile per carenza di interesse, ritenendo l’atto privo di valore provvedimentale. Da qui l’appello.

La Motivazione della Corte

Il collegio affronta la questione centrale: se la proposta di accordo bonario integri una definitiva manifestazione di volontà della stazione appaltante, come sostenuto dall’appellante, o si risolva in una mera proposta conciliativa. L’appellante invocava anche l’art. 26, comma 6-ter, del d.l. n. 50 del 2022 e l’art. 205, comma 6-bis, del d.lgs. n. 50 del 2016 per argomentare la natura vincolante dell’atto e l’onere di contenzioso a carico del contraente che non vi aderisca.

La Corte ritiene il motivo infondato e condivide l’impostazione del primo giudice. Il dato testuale dell’atto è decisivo: l’amministrazione «nulla ha disposto, ordinato o accertato», limitandosi a formulare una proposta inidonea a incidere sulla pretesa dell’appaltatore. La proposta, nella versione recante la formalizzazione del Rup, non assume carattere di immediata lesività ma si configura come atto esplicativo della determinazione dell’importo riconosciuto, peraltro in misura superiore a quanto indicato nella relazione riservata del direttore dei lavori.

Sul piano ermeneutico il Consiglio di Stato richiama la regola per cui l’interpretazione degli atti amministrativi segue i criteri degli artt. 1362 e seguenti cod. civ., con preminenza del dato letterale, dovendo il giudice ricostruire l’intento e il potere esercitato dall’amministrazione in base al contenuto complessivo dell’atto e al criterio di buona fede ex art. 1366 cod. civ., secondo ciò che il destinatario può ragionevolmente intendere, richiamando sul punto Cons. Stato, V, n. 7631 del 2025.

Quanto all’eccezione di difetto di giurisdizione proposta dalla società resistente, la Corte osserva che una diversa soluzione sul carattere vincolante della proposta comporterebbe una declinatoria a favore del giudice ordinario ai sensi dell’art. 205, commi 6 e 6-bis, del d.lgs. n. 50 del 2016. Tuttavia tale profilo, eccepito in primo grado, andava devoluto in appello con apposito motivo di impugnazione incidentale avverso la statuizione implicita di rigetto, e non riproposto con memoria difensiva, come prescritto dall’art. 9 cod. proc. amm., richiamando Cons. Stato, III, n. 5946 del 2020. L’appello è quindi respinto, con compensazione delle spese di giudizio per la peculiarità della controversia.