Responsabilità da ritardo e diniego: colpa esclusa da oscillazioni giurisprudenziali (Cons. Stato n. 10455 del 30.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’illegittimità del provvedimento amministrativo costituisce solo un indice presuntivo della colpevolezza della pubblica amministrazione e non è sufficiente, da sola, a integrare l’elemento soggettivo della responsabilità risarcitoria. La colpa va valutata con riguardo allo stato di fatto e di diritto esistente al momento dell’adozione del provvedimento lesivo, e si esclude quando la questione giuridica era controversa o oggetto di oscillazioni giurisprudenziali, nonché quando la fattispecie presentava peculiarità di fatto e di diritto. Anche il danno da ritardo richiede la prova dell’elemento soggettivo, del nesso causale e del pregiudizio concreto. Il danno non patrimoniale non è risarcibile in re ipsa e la liquidazione equitativa ex art. 1226 c.c. non supplisce al difetto di allegazione e prova dell’an debeatur, restando a carico del danneggiato l’onere di cui all’art. 2967 c.c.

Il Fatto

Il ricorrente aveva chiesto nel 2013 il riconoscimento di un titolo di odontoiatria conseguito in altro Paese dell’Unione europea. L’amministrazione rimase inizialmente inerte; solo dopo un ricorso avverso il silenzio adottò, nel 2014, un provvedimento di diniego. Il titolo fu riconosciuto soltanto nel 2021, a seguito dell’accoglimento dell’appello proposto avanti al Consiglio di Stato avverso la sentenza di rigetto del giudice amministrativo di primo grado.

Il ricorrente ha quindi promosso domanda risarcitoria ex art. 30, quarto e quinto comma, c.p.a., per il danno da iniziale inerzia e da illegittimo diniego. Il TAR Lazio ha respinto la domanda per difetto dell’elemento soggettivo. Da qui l’appello, resistito dal Ministero della Salute e deciso con rigetto.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta separatamente le due componenti della domanda. Quanto al danno da illegittimo diniego, condivide la valutazione del primo giudice: l’accertata illegittimità del provvedimento integra l’elemento oggettivo, ma non perfeziona la fattispecie in assenza di colpa. Richiamando la giurisprudenza consolidata, il Consiglio precisa che l’illegittimità è solo uno degli indici presuntivi, dovendosi considerare il grado di chiarezza della normativa, la semplicità dei fatti e il carattere vincolato o meno del potere.

Sul punto decisivo, la Corte rileva che il riconoscimento della pretesa è maturato con una sentenza del 2020, successiva all’adozione del diniego. Fino a quella data la giurisprudenza era di segno contrario, o quanto meno oscillante. La replica dell’appellante, secondo cui la direttiva imponeva un riconoscimento automatico già nel dato letterale, non coglie nel segno: ciò che rileva non è la correttezza astratta dell’interpretazione, ma se al momento del provvedimento essa fosse controversa. L’elemento soggettivo si valuta allo stato di fatto e di diritto dell’epoca, non rispetto alle sopravvenienze.

Il Collegio valorizza inoltre la peculiare complessità della fattispecie: il titolo derivava dalla convalida di esami sostenuti in un Paese extraeuropeo e vi erano indagini sui titoli rilasciati da un ateneo straniero. Sussistevano dunque plurime ragioni di fatto e di diritto che escludono la colpa dell’amministrazione.

Quanto al danno da ritardo, la Corte richiama il regime ordinario dell’azione risarcitoria, che impone prova del pregiudizio, del nesso causale e dell’elemento psicologico. L’iniziale inerzia ha certamente causato la ritardata adozione del provvedimento negativo e il ritardato rilascio del titolo. Tuttavia le medesime peculiarità che escludono la colpa dell’illecito commissivo si riflettono sulle cause della ritardata adozione, escludendo anche l’illecito omissivo.

In ogni caso manca la prova del danno. La prospettazione si fonda su un’ipotesi soggettiva e su una dichiarazione del fratello del ricorrente, che riguarda un pregiudizio in tesi patito da questi e non dal ricorrente, ed è priva di riscontri obiettivi e riferimenti temporali. La liquidazione equitativa ex art. 1226 c.c. presuppone la prova dell’an, non potendo supplire all’allegazione mancante. Il danno esistenziale, quantificato in via equitativa, è anch’esso privo di soglia minima di allegazione probatoria, non essendo configurabile un danno non patrimoniale in re ipsa. L’appello è pertanto infondato e viene respinto, con conferma della sentenza gravata.