Eccezioni di prescrizione e decadenza nel rito amministrativo e prova dell’irricevibilità (TAR Sicilia n. 1842 del 17.05.2024)

Principi di diritto (Massima)
Nel giudizio amministrativo non trova applicazione la regola dell’art. 167, secondo comma, cod. proc. civ., che impone al convenuto di proporre a pena di decadenza nella comparsa di risposta le eccezioni non rilevabili d’ufficio. Il rinvio esterno dell’art. 39, primo comma, cod. proc. amm. opera solo per le norme compatibili o espressive di principi generali, e la logica delle preclusioni civili è antiteticа a quella del processo amministrativo, nel quale la preesistenza del provvedimento impugnato e il divieto di motivazione postuma delimitano le difese innovative della pubblica amministrazione. La prescrizione del credito risarcitorio è rilevabile d’ufficio solo finché non sia eccepita dalla parte. La prova dell’irricevibilità per tardività del ricorso grava su chi la eccepisce, anche mediante presunzioni.

Il Fatto

La società ricorrente chiede il risarcimento del danno derivante dal diniego di concessione edilizia per l’edificazione di un capannone industriale. L’istanza risale al 19 febbraio 2003; il Comune ha respinto la richiesta con quattro distinti provvedimenti.

Con una prima sentenza il TAR aveva annullato l’ultimo diniego, facendo salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione; la decisione era stata confermata in appello. La società agisce quindi in via risarcitoria. Il Comune, costituitosi con memoria generica, solo con una memoria successiva eccepisce l’inammissibilità del ricorso per violazione del termine di 120 giorni e la prescrizione del credito.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta in via preliminare il potere del Comune di eccepire tardivamente fatti estintivi della pretesa. La ricorrente richiama un precedente del Consiglio di Stato secondo cui, in ipotesi di giurisdizione esclusiva, dovrebbero applicarsi le regole del processo civile, compreso l’art. 167, secondo comma, cod. proc. civ.

Il Tribunale non condivide questa lettura. Le regole che presiedono alla costituzione del convenuto civile e di quello amministrativo sono antitetiche: l’art. 46, primo comma, cod. proc. amm. riconosce alle parti intimate poteri difensivi più ampi, mentre nel processo amministrativo le possibilità di difese innovative della pubblica amministrazione trovano un limite nella preesistenza del provvedimento e nel divieto di motivazione postuma, richiamato da consolidata giurisprudenza. Le eccezioni dell’8 aprile 2024 sono pertanto rituali.

Nel merito dell’inammissibilità, il Comune sostiene che il termine di 120 giorni sarebbe decorso dal passaggio in giudicato della sentenza di appello. Il Collegio rileva che la prova della tardività grava rigorosamente su chi la eccepisce: sarebbe stato onere del Comune dimostrare che quella sentenza non fosse passata in giudicato prima dell’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, in base al termine breve di impugnazione. Tale prova, ottenibile anche per presunzioni, non è stata fornita, cosicché l’eccezione è infondata in fatto.

Quanto alla prescrizione, nessun atto interruttivo risulta posto in essere nel quinquennio dall’art. 2947 cod. civ. decorrente dalla pubblicazione della sentenza di appello. Tuttavia la ricorrente ha dimostrato, nella memoria di replica, di avere in precedenza avviato un giudizio risarcitorio per i medesimi fatti: quel procedimento non è stato definito da una sentenza di merito, ma da provvedimenti che hanno dichiarato l’irricevibilità dell’appello. Da qui un effetto interruttivo protrattosi, a norma dell’art. 2945, secondo comma, cod. civ., sino al passaggio in giudicato della decisione d’appello, poiché le sentenze di rito creano solo una preclusione di rito valida nel giudizio in cui sono state pronunciate.

Nel merito, il Collegio esclude che sia mai stato accertato il diritto al rilascio del titolo edilizio per silenzio-assenso. La sentenza che aveva annullato il diniego aveva fatto espressamente salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione, e la questione relativa alla formazione del titolo era stata ritenuta estranea a quel contenzioso. La ricorrente non ha mai attivato l’autonomo giudizio di accertamento, né avrebbe potuto proporlo a distanza di circa venti anni. Il ricorso è pertanto rigettato, con condanna alle spese.