Foresteria comunale a privato è locazione senza destinazione a pubblico servizio (TAR Lazio n. 687 del 31.10.2024)

Principi di diritto (Massima)
Un bene appartenente a un ente pubblico territoriale può essere qualificato come patrimonio indisponibile, ai sensi dell’art. 826, comma 3, cod. civ., solo se sussistono congiuntamente il requisito soggettivo, ossia un atto amministrativo che manifesti la specifica volontà dell’ente di destinare il bene a un pubblico servizio, e il requisito oggettivo, ossia l’effettiva e attuale destinazione del bene a quel servizio. In difetto di tali condizioni, la cessione in godimento del bene a un privato non integra una concessione amministrativa, ma rientra nello schema privatistico della locazione, a prescindere dal nomen iuris impiegato dalle parti. Ne consegue che l’Amministrazione non può adottare un’ordinanza di polizia demaniale per rientrare nel possesso del bene, dovendo invece ricorrere agli ordinari rimedi civilistici, e la controversia resta devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo quando l’atto sia stato adottato sul presupposto dell’esistenza di una concessione.

Il Fatto

La società ricorrente aveva ottenuto dal Comune, con contratto del 6 agosto 2013 e durata novennale rinnovabile, la foresteria comunale sita in località Poggio Romano, struttura edificata dall’ente tra il 1992 e il 1995 con un finanziamento regionale concesso per la promozione del turismo sociale. Nel corso del rapporto la società vi aveva esercitato attività alberghiera.

Approssimandosi la scadenza del 6 agosto 2022, il Comune invitava la società alla restituzione del bene, rappresentando l’intenzione di indire una nuova procedura di affidamento. La società contestava la scadenza, sostenendo che il contratto andava qualificato come locazione soggetta a rinnovazione tacita. Il Comune replicava di non aver esercitato la facoltà di rinnovo e, non avendo ottenuto la disponibilità dell’immobile, adottava l’ordinanza del 22 settembre 2022, con cui ingiungeva il rilascio ai sensi degli artt. 822 e ss. cod. civ., qualificando l’atto come espressione di autotutela esecutiva su bene del patrimonio indisponibile. La società impugnava l’ordinanza davanti al TAR, proponendo poi motivi aggiunti dopo aver acquisito, mediante accesso, il parere pro veritate richiamato in una delibera giuntale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio afferma anzitutto la propria giurisdizione: l’ordinanza impugnata è atto di autotutela esecutiva adottato con riferimento a beni che l’Amministrazione assume ricevuti in forza di una concessione amministrativa, con conseguente competenza del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. b), cod. proc. amm. La delibazione sulla natura pubblica del bene rileva come mero presupposto del potere e può essere svolta incidenter tantum ai sensi dell’art. 8, comma 1, cod. proc. amm.

Nel merito, il Tribunale richiama il criterio delle Sezioni Unite n. 6019 del 2016 e di Cons. Stato n. 100 del 2024: per l’ascrizione al patrimonio indisponibile occorre il doppio requisito, soggettivo e oggettivo, e in sua assenza la cessione in godimento va inquadrata nella locazione. L’onere di provare la natura indisponibile del cespite grava sul Comune, in applicazione dell’art. 2697 cod. civ.

Il Collegio ritiene che l’ente abbia solo affermato, ma non comprovato, l’esistenza di un atto preordinato alla destinazione a pubblico servizio e la sua attuale utilizzazione a tal fine. I documenti prodotti riguardano il vincolo di inalienabilità e di mantenimento della destinazione d’uso apposto in favore della Regione con delibera consiliare dell’11 ottobre 1994 e atto d’obbligo del 27 ottobre 1995. Tale vincolo, previsto dall’art. 18 l. reg. n. 63/1985, è conseguenza della percezione del contributo regionale e limita la commerciabilità dell’immobile, senza comportarne la destinazione a pubblico servizio. Il vincolo, inoltre, è cessato il 28 ottobre 2010.

Il TAR esclude che il turismo sociale integri un pubblico servizio: la legge regionale sovvenziona un’attività intrinsecamente privata con profili di utilità generale, come conferma l’art. 7 l. reg. n. 63/1985, che ammette ai contributi anche associazioni e organismi privati. Manca la prova che il Comune abbia assunto la titolarità o dettato la disciplina di un servizio locale di tal genere.

Il contenuto del contratto del 2013 conferma la qualificazione privatistica: prevalgono obblighi di pagamento del canone e di uso del bene secondo la destinazione, mentre difettano l’identificazione delle caratteristiche del servizio, dei livelli qualitativi, delle modalità di calcolo della tariffa e del corrispettivo al concessionario. Il primo e il secondo motivo sono pertanto fondati: un provvedimento di polizia demaniale non può essere adottato su bene del patrimonio disponibile affidato con locazione, dovendo l’Amministrazione adire i rimedi civilistici. L’atto è annullato, con compensazione delle spese per la novità delle questioni.