Revoca del project financing tra indennizzo e responsabilità precontrattuale (Cons. Stato n. 4018 del 20.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel caso di revoca legittima dell’aggiudicazione di una procedura di project financing il promotore che sia anche aggiudicatario ha diritto all’indennizzo previsto dall’art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990, non trovando applicazione la norma speciale dell’art. 183 del decreto legislativo n. 50 del 2016, destinata al solo promotore non aggiudicatario; diversamente si creerebbe una ingiustificata disparità di trattamento tra imprenditori per il solo fatto dell’esito della gara. La responsabilità precontrattuale dell’amministrazione, per comportamento oscillante e inconcludente nel corso delle trattative, va parametrata all’interesse contrattuale negativo, con risarcimento del solo danno emergente e del lucro cessante inteso come perdita di altre concrete occasioni contrattuali, il cui onere di allegazione e prova grava sul danneggiato. L’indennizzo da revoca legittima non si cumula con il risarcimento del danno da comportamento scorretto, stante l’identità della causa dell’attribuzione patrimoniale e il divieto di ingiustificato arricchimento.

Il Fatto

La controversia riguarda la doppia revoca dell’aggiudicazione di una gara indetta mediante project financing per la costruzione di un tunnel cittadino e di un parcheggio multipiano sotterraneo, aggiudicata nel 2018 in favore del promotore stesso. Dopo un lungo contenzioso definito nell’aprile 2023, il promotore invitava il Comune a dare esecuzione all’aggiudicazione. Seguivano interlocuzioni e, nel 2025, due provvedimenti di revoca: quello del pubblico interesse e quello dell’aggiudicazione. Nel frattempo era stata indetta una gara per la riqualificazione della medesima area, poi aggiudicata a un terzo per opere sostanzialmente diverse.

Il promotore ricorreva al TAR Molise, che rigettava le censure sulla legittimità della revoca ma riconosceva il danno da responsabilità precontrattuale per le spese sostenute tra il 2023 e il 2025, nonché l’indennizzo ex art. 21-quinquies per le spese tra il 2015 e il 2023, con condanna sui criteri ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a.. Proponevano appello il Comune, per i profili di rito e di merito, e appello incidentale il promotore, per il mancato riconoscimento del lucro cessante e del cumulo tra indennizzo e risarcimento.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato rigetta entrambi i gravami. Sul primo motivo dell’appello principale, relativo alla notificazione dei motivi aggiunti presso il domicilio del difensore e non presso la sede comunale, il Collegio richiama l’orientamento che ammette la notificazione diretta al difensore già costituito, richiamando Cons. Stato, sez. IV, n. 5354 del 2007 e Cons. Stato, sez. V, n. 831 del 2007. La conoscenza formale dell’atto da parte del difensore consente all’amministrazione di approntare tempestivamente le proprie difese.

Le censure sulla genericità dei motivi aggiunti e sull’inammissibilità degli stessi sono dichiarate inammissibili per difetto di interesse, essendo assorbite dal rigetto nel merito. La censura sul concorso colposo del promotore è inammissibile per genericità. Quanto alla conoscenza delle criticità, la stessa difesa comunale ammette che tra la diffida del 2023 e la revoca del pubblico interesse nessuna posizione definitiva era stata assunta: il comportamento oscillante e inconcludente dell’ente fonda quindi correttamente la responsabilità precontrattuale.

Sull’applicabilità dell’art. 183 del decreto legislativo n. 50 del 2016 il Collegio osserva che la norma speciale riguarda il solo promotore non aggiudicatario; applicarla al promotore aggiudicatario lo escluderebbe da ogni rimborso, creando una disparità di trattamento priva di razionale giustificazione. L’art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990 resta pertanto l’unica via per evitare una discriminazione tra imprenditori. Quanto alla clausola del provvedimento che escludeva ogni indennizzo, essa è priva di rilievo giuridico: non è l’amministrazione a decidere se disporre l’indennizzo, ma la norma, e solo il giudice ai sensi dell’art. 1337 c.c. può decidere sul danno emergente. La condanna sui criteri è poi uno strumento dialogante previsto dal legislatore.

Sull’appello incidentale, il Collegio esclude che i motivi di sopravvenuto pubblico interesse siano stati specificamente contestati, essendosi la difesa concentrate sui soli vizi originari, irrilevanti ai fini della legittimità della revoca. Sul lucro cessante richiama Cons. Stato, sez. V, n. 5011 del 2025, Cass. civ., sez. II, n. 30186 del 2021 e Cons. Stato, sez. V, n. 5274 del 2021: il risarcimento va parametrato all’interesse negativo, che copre il danno emergente e non il mancato guadagno derivante dal contratto non concluso. La perdita di occasioni alternative non è stata allegata né provata in concreto.

Infine, sul cumulo tra indennizzo e risarcimento, richiamando Cons. Stato, sez. II, n. 3500 del 2025, il Collegio esclude la cumulabilità: identica è la causa dell’attribuzione patrimoniale, e ammettere il cumulo determinerebbe un ingiustificato arricchimento in contrasto con la funzione riparatoria della responsabilità. Le spese seguono la soccombenza del solo appello principale, con compensazione per il resto.