Revoca legittima esclude il danno da ritardo ma residua responsabilità precontrattuale (Cons. Stato n. 4855 del 17.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
La revoca della procedura di affidamento, adottata per sopravvenuto mutamento della situazione di fatto non prevedibile, costituisce esercizio legittimo del potere di cui all’art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990 e non integra il presupposto della responsabilità aquiliana ex art. 2043 cod. civ.. La legittimità della revoca impedisce altresì il riconoscimento del danno da ritardo, poiché la sopravvenuta frustrazione dell’aspettativa al bene della vita definisce in senso negativo il giudizio di spettanza. Residua invece la responsabilità precontrattuale quando le amministrazioni, con condotte attive e omissive non coordinate, ledano l’affidamento del promotore nella conclusione della gara. Il relativo danno si parametra al solo interesse negativo, comprendente il danno emergente e il lucro cessante da perdita di altre occasioni, e non all’utile ritraibile dal contratto; è esclusa la decurtazione per aliunde perceptum.

Il Fatto

Un consorzio di cooperative aveva presentato una proposta di finanza di progetto per la gestione e l’efficientamento della rete di illuminazione pubblica di un Comune, approvata dalla Giunta e posta a base di una gara gestita dalla centrale unica di committenza. La procedura non è proseguita e non è stata annullata; il consorzio è rimasto l’unico operatore in gara.

Avverso l’inerzia delle amministrazioni il consorzio ha proposto ricorso, poi definito con una sentenza non definitiva che ha accertato l’illegittimità del silenzio. Sono seguiti i provvedimenti di revoca dell’approvazione della proposta e della gara, motivati dall’esecuzione di lavori ritenuti incompatibili. Il TAR, riuniti i ricorsi, ha respinto le domande risarcitorie per illegittimità degli atti e per ritardo, riconoscendo invece una limitata responsabilità precontrattuale a carico di entrambi i Comuni. Il consorzio appella lamentando la misura del ristoro; il Comune beneficiario della gara propone appello incidentale sulla propria responsabilità.

La Motivazione della Corte

Il Collegio conferma la legittimità dei provvedimenti di revoca. I lavori disposti ed eseguiti incidono sullo stato dei luoghi e sulla proposta di concessione, integrando un mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione dell’atto: evenienza che legittima l’esercizio del potere di revoca ai sensi dell’art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990, norma dal centro semantico esteso. Anche il rilievo sull’antieconomicità della concessione è infondato, poiché la revoca richiama i notevoli mutamenti che renderebbero inefficiente ogni altro esito.

Esclusa l’illegittimità degli atti, cade la pretesa risarcitoria per responsabilità extracontrattuale, che richiede l’accertamento dell’illegittimità della condotta, della colpa, del nesso causale e dell’ingiustizia del danno, secondo l’archetipo dell’art. 2043 cod. civ. (Cons. Stato, VII, n. 32 del 2024; II, n. 10229 del 2024).

Quanto al danno da ritardo, il ritardo non è risarcibile in via presuntiva: occorre la dimostrazione della spettanza definitiva del bene della vita. La revoca legittima sopravvenuta frustra l’aspettativa e definisce in senso negativo il giudizio di spettanza (Cons. Stato, V, n. 5444 del 2025; VII, n. 6437 del 2025).

La Corte accoglie invece, nei limiti esposti, la censura sulla quantificazione della responsabilità precontrattuale. Il ristoro va parametrato all’interesse contrattuale negativo, non all’utile dell’esecuzione (Cons. Stato, V, n. 5011 del 2025). Nel project financing l’approvazione della proposta non genera un rapporto precontrattuale autonomo (Cons. Stato, IV, n. 9936 del 2024), ma la vicenda presenta peculiarità: richieste di conferma delle offerte e di rinnovo delle garanzie, omissioni informative e revoca intervenuta solo dopo il ricorso. Tali condotte, non coordinate, ledono l’affidamento senza integrare atti illegittimi; la responsabilità di entrambi i Comuni è ricondotta alla prospettiva ampia delle Ad. plen. n. 5 del 2018 e n. 21 del 2021.

La liquidazione equitativa di primo grado è ritenuta troppo ampia: il riferimento è rappresentato dalle spese documentate per la redazione della proposta, pari a euro 13.544,22 oltre IVA, oltre al costo di rinnovo della garanzia provvisoria; va esclusa la decurtazione per aliunde perceptum, funzionale all’interesse positivo. Respinto l’appello incidentale, la Corte dichiara inapplicabile nel processo amministrativo l’art. 182, comma 2, cod. proc. civ. (Ad. plen. n. 11 del 2025) e conferma la responsabilità del Comune beneficiario.