Procura generale e non speciale: appello amministrativo nullo e inammissibile (Cons. Stato n. 3954 del 19.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel processo amministrativo il ricorso, e così l’atto di appello, deve essere sottoscritto da un difensore munito di procura speciale, che deve esistere prima della proposizione del gravame. La procura generale non soddisfa tale requisito e determina la nullità dell’atto ai sensi dell’art. 44, comma 1, lettera a), cod. proc. amm., in combinato disposto con gli artt. 38 e 101 cod. proc. amm., con conseguente inammissibilità dell’appello. Il vizio non è sanabile mediante l’art. 182, comma 2, cod. proc. civ., perché la disciplina della nullità della procura speciale contenuta nel codice del processo amministrativo è completa e l’etero-integrazione con il codice di rito civile opera solo nei limiti dell’art. 39 cod. proc. amm..

Il Fatto

Il Centro Ortokinesis, struttura accreditata per attività ambulatoriali di recupero e rieducazione funzionale, ha impugnato davanti al TAR Campania, Sezione staccata di Salerno, il provvedimento con cui l’ASL di Salerno gli aveva chiesto di rimuovere la criticità relativa alla posizione del direttore tecnico, legato alla struttura da un rapporto di consulenza anziché da un rapporto di lavoro dipendente.

Il TAR ha accolto il ricorso, ritenendo sufficiente, per la tipologia di struttura, un rapporto di lavoro a tempo pieno del direttore tecnico, senza ulteriori specificazioni sul tipo di contratto. L’ASL ha proposto appello, sostenendo l’avvenuto adeguamento spontaneo della struttura e la necessità, per le figure dirigenziali, di un rapporto di dipendenza in forza del regolamento regionale n. 3/2006. La parte appellata non si è costituita.

La Motivazione della Corte

La Sezione rileva d’ufficio un profilo preliminare, reso più evidente dalla mancata costituzione dell’appellata: la procura rilasciata dall’ASL al proprio difensore ha natura generale e non speciale. Ne deriva un vizio che, secondo l’impostazione iniziale, non sarebbe sanabile ai sensi dell’art. 182, comma 2, cod. proc. civ., con la conseguenza che l’appello andrebbe dichiarato nullo ai sensi dell’art. 44, comma 1, lettera a), cod. proc. amm., in combinato disposto con gli artt. 38 e 101 cod. proc. amm., e dunque inammissibile.

Il Collegio richiama la propria precedente pronuncia (Sez. III n. 1935 del 10 marzo 2025), con cui, in casi analoghi, ha affermato che ai sensi dell’art. 40 cod. proc. amm. il ricorso deve essere sottoscritto dal difensore munito di procura speciale e che questa deve preesistere alla proposizione del gravame.

La questione dell’applicabilità dell’art. 182, comma 2, cod. proc. civ. al processo amministrativo è stata rimessa all’Adunanza plenaria, che con sentenza n. 11 del 2025 ha escluso la sanatoria. L’Adunanza ha valorizzato l’autonomia strutturale, funzionale ed applicativa del codice del processo amministrativo: l’etero-integrazione con le disposizioni del codice di rito civile opera, quale elemento di chiusura del sistema, solo nei limiti dell’art. 39 cod. proc. amm..

Da qui due corollari: la disciplina della nullità della procura speciale contenuta nel codice amministrativo è completa e non presenta lacune colmabili tramite il codice di procedura civile; la previsione dell’art. 182, secondo comma, cod. proc. civ. non esprime un principio generale applicabile al giudizio amministrativo.

La Sezione dichiara pertanto l’appello nullo e inammissibile. Nulla è dovuto per le spese di giudizio in ragione della mancata costituzione della parte appellata. La questione di merito sulla posizione del direttore tecnico resta assorbita dal rilievo preliminare.