Abusi edilizi su suoli gravati da uso civico: sanzione solo dopo ordine ex art. 35 (TAR Lazio n. 918 del 28.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’art. 35 del D.P.R. n. 380/2001 trova applicazione anche agli abusi edilizi realizzati su suoli gravati da diritti di uso civico, atteso che si tratta di beni demaniali soggetti al regime di cui all’art. 823 c.c. L’erronea qualificazione normativa che richiami l’art. 31 anziché l’art. 35 non determina l’illegittimità dell’ordine di demolizione, trattandosi di atto a contenuto vincolato ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, legge n. 241/1990. Il sintagma “responsabile dell’abuso” di cui all’art. 35 ricomprende anche il detentore che abbia la disponibilità attuale del bene e sia nelle condizioni di rimuovere le opere, a prescindere dall’epoca di acquisizione della disponibilità. La sanzione pecuniaria di cui all’art. 31, comma 4-bis, D.P.R. n. 380/2001 e l’acquisizione gratuita non sono estendibili agli abusi su suolo pubblico: l’unica conseguenza dell’inottemperanza all’ordine demolitorio ex art. 35 è l’esecuzione della demolizione in danno a spese del responsabile.

Il Fatto

Il ricorrente, divenuto occupatario di un terreno appartenente al demanio civico comunale, impugnava l’ordinanza di demolizione di due ricoveri in legno adottata dal Comune ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001. A seguito dell’accertata inottemperanza, il Comune irrogava la sanzione pecuniaria di 18.000 euro con ordinanza-ingiunzione, anch’essa impugnata con motivi aggiunti. Il ricorrente deduceva l’applicabilità della disciplina speciale di cui all’art. 35, la propria carenza di legittimazione passiva e l’omissione della previa diffida.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha innanzitutto affermato che i terreni gravati da uso civico costituiscono suolo pubblico ai sensi dell’art. 35 del D.P.R. n. 380/2001, in quanto beni demaniali soggetti al regime di cui all’art. 823 c.c. Il dato sistematico dell’art. 32, comma 14, del D.L. n. 269/2003, che accomuna aree demaniali e terreni gravati da uso civico, e la giurisprudenza amministrativa richiamata confermano l’applicabilità della norma speciale in luogo dell’art. 31.

Quanto alla sorte dell’ordinanza demolitoria, il Collegio ha escluso che l’erroneo richiamo dell’art. 31 ne determini l’illegittimità. L’ordine di demolizione è atto a contenuto rigidamente vincolato, fondato sull’obbligo generale di vigilanza di cui all’art. 27 del T.U.E.: l’erronea qualificazione normativa integra un vizio meramente formale inidoneo a inficiare l’atto, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990.

Sulla legittimazione passiva, il Tribunale ha aderito all’orientamento prevalente per cui la nozione di “responsabile dell’abuso” ex art. 35 non si limita all’autore materiale, ma ricomprende chiunque abbia la disponibilità attuale del bene e il potere di rimuovere l’opera. L’epoca di acquisizione della disponibilità è irrilevante: ciò che conta è la relazione con la res al momento dell’emissione dell’ordine demolitorio. Quanto alla diffida, la sua omissione non invalida il provvedimento quando l’ordinanza, assegnando un termine per la demolizione spontanea, abbia assolto alla funzione di comunicazione di avvio del procedimento.

I motivi aggiunti sono stati invece accolti. Il Collegio ha rilevato che l’art. 35 disegna un regime sanzionatorio autonomo, limitato alla demolizione in danno a spese del responsabile, senza prevedere né l’acquisizione gratuita né sanzioni pecuniarie. Il principio di legalità di cui all’art. 1 della legge n. 689/1981 impedisce l’estensione analogica della sanzione di cui all’art. 31, comma 4-bis, a fattispecie che il legislatore ha inteso assoggettare a un regime specifico. L’ordinanza-ingiunzione è stata annullata, ferma restando la legittimità dell’accertamento dell’inottemperanza ai fini dell’esecuzione in danno.