Accordo tra pubbliche amministrazioni e rimborso delle risorse impiegate (TAR Lombardia n. 1004 del 03.04.2024)

Principi di diritto (Massima)
La convenzione stipulata tra pubbliche amministrazioni ai sensi dell’art. 15 della legge n. 241 del 1990, che si limiti a prevedere l’impegno delle parti a concordare in futuro, in ambito contrattuale o con specifico provvedimento, le modalità di riconoscimento delle risorse impiegate, non fonda alcuna pretesa patrimoniale immediatamente azionabile. Il rimborso delle spese sostenute da una amministrazione per l’esecuzione del servizio comune non può essere domandato in via diretta, ma richiede la preventiva adozione dell’accordo attuativo, da sollecitare secondo i principi di buona fede e leale collaborazione. L’azione di arricchimento senza causa ex art. 2041 cod. civ. è inammissibile quando il creditore disponga di altro rimedio, per il carattere residuale che le assegna l’art. 2042 cod. civ.

Il Fatto

Nel dicembre 2010 l’ATS della Città Metropolitana di Milano, l’ASST Fatebenefratelli Sacco, l’Ufficio Scolastico provinciale e un istituto comprensivo statale stipulavano un accordo per l’assistenza infermieristica e tutelare in favore di settanta bambini frequentanti una scuola milanese, otto dei quali in condizioni cliniche particolarmente gravi. L’ASST si impegnava a mettere a disposizione personale medico di supporto; l’ATS, dal canto suo, il personale infermieristico.

Per il periodo 2011-2015 l’ASST impiegava una neuropsichiatra infantile, una terapista della neuropsicomotricità e una fisioterapista, sostenendo costi quantificati in euro 725.000. Citata l’ATS dinanzi al Tribunale di Milano, il giudice ordinario declinava la giurisdizione con sentenza n. 1054 del 31 gennaio 2019, qualificando l’atto come accordo tra pubbliche amministrazioni e radicando la competenza in capo al giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma primo, lett. a), n. 2, cod. proc. amm. La causa veniva riassunta davanti al TAR, che la tratteneva in decisione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge anzitutto l’istanza congiunta di rinvio depositata in vista dell’udienza: la prospettiva conciliazione è enunciata in termini eccessivamente generici e le parti hanno già avuto a disposizione un cospicuo lasso temporale. Il giudice osserva però che la decisione non preclude future composizioni amichevoli, poiché i rapporti economici tra i due enti non trovano nella convenzione compiuta disciplina.

Nel merito, il TAR conferma la qualificazione dell’atto del 2010 come accordo tra pubbliche amministrazioni ex art. 15 della legge n. 241 del 1990. Depongono in tal senso la natura pubblica dei quattro contraenti e, soprattutto, la circostanza che l’atto non regola un rapporto meramente patrimoniale, ma la gestione di un pubblico servizio, nel quale vengono in rilievo interessi pubblici.

Passando alla pretesa di rimborso, il Collegio legge le premesse e la parte dedicata agli obblighi dell’ATS: quest’ultima si è impegnata a concordare con l’ASST, in ambito contrattuale o con specifico provvedimento, le modalità per il pieno riconoscimento delle risorse impiegate. La previsione, però, non detta alcuna regola sul quantum né sulle modalità del rimborso, rimessi a futuri accordi. La domanda di condanna al pagamento è pertanto infondata.

Il TAR precisa il rimedio esperibile: la ricorrente potrà far valere la convenzione per ottenere dall’ATS l’avvio e la conclusione del procedimento necessario alla formazione dell’accordo, secondo i principi di buona fede e leale collaborazione, promuovendo eventualmente l’azione sul silenzio in caso di persistente inerzia. Solo dopo l’adozione dell’atto contrattuale o provvedimentale potrà azionare la pretesa patrimoniale.

Da ciò deriva l’esclusione dell’azione ex art. 2041 cod. civ.: l’arricchimento senza causa ha natura residuale ai sensi dell’art. 2042 cod. civ. e la ricorrente dispone di altri rimedi. Il ricorso è respinto; la particolarità della controversia giustifica la compensazione delle spese.