Convenzione urbanistica e onere della prova dell’adempimento del Comune (TAR Lombardia n. 3038 del 05.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
Le convenzioni urbanistiche sono contratti di diritto pubblico e ad esse si applicano, in quanto compatibili, i principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti. Il privato che agisce per l’esatto adempimento deve provare soltanto la fonte negoziale del diritto e il termine di scadenza, limitandosi ad allegare l’inadempimento della controparte. Il debitore convenuto è gravato dall’onere della prova del fatto estintivo della pretesa, costituito dall’avvenuto adempimento. Quando la realizzazione delle opere di urbanizzazione spetta all’amministrazione, è quest’ultima a dover dimostrare la corretta esecuzione, anche mediante collaudo e riscontri contabili. La generica allegazione di un preteso adempimento non integra prova sufficiente.

Il Fatto

Una società lottizzante stipulava con un Comune, il 21 giugno 2004, una convenzione urbanistica per un piano di lottizzazione. La società si impegnava a cedere le aree destinate a sede stradale, verde pubblico e parcheggio e a versare gli oneri di urbanizzazione; l’amministrazione si impegnava a eseguire le opere di urbanizzazione entro il 30 giugno 2005. La società versava oltre 450.000,00 euro a titolo di contributo e cedevole le aree.

Con diffida del 24 agosto 2019, rimasta senza riscontro, intimava al Comune di provvedere. Adiva quindi il giudice amministrativo ai sensi dell’art. 117 c.p.a. per l’accertamento del silenzio-inadempimento e, ai sensi dell’art. 31, comma 3, c.p.a., per l’accertamento della fondatezza della pretesa, con condanna all’esecuzione delle opere o, in subordine, alla restituzione delle somme e al risarcimento del danno. Il Comune eccepiva irricevibilità, avvenuto adempimento e prescrizione. Una sentenza non definitiva dichiarava inammissibile il ricorso sul silenzio e disponeva la conversione del rito in ordinario.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge la richiesta di verificazione o consulenza tecnica, ritenendo sufficienti gli elementi acquisiti. Richiamando la qualificazione delle convenzioni urbanistiche come contratti di diritto pubblico, applica i principi del codice civile in materia di obbligazioni, così come previsto dall’art. 11, comma 2, legge n. 241/1990, e quindi l’art. 1453 c.c. in questa sede azionato.

Quanto alla prova, il Collegio applica il principio di semplificazione dell’onere probatorio: la società doveva provare solo la fonte negoziale e la scadenza, mentre sul Comune gravava la dimostrazione dell’avvenuto adempimento. Il Comune ha prodotto una sintetica relazione tecnica da cui emerge la presenza di strade, parcheggi, reti e verde, ma la documentazione fotografica mostra soltanto un tratto stradale, aree di sosta prive di delimitazione degli stalli, alcuni chiusini e un’area verde priva di attrezzature.

Il Collegio ritiene tale documentazione insufficiente: mancano progetti, contratti di appalto, fatture, bonifici e documenti contabili comprovanti gli esborsi, oltre a qualsivoglia collaudo delle opere. Si aggiunge che, mentre è incontroverso l’adempimento degli obblighi convenzionali gravanti sulla società, difetta la prova che l’amministrazione abbia puntualmente realizzato le opere.

Il ricorso è quindi accolto e il Comune è condannato, ai sensi dell’art. 1453 c.c., all’esatto adempimento delle opere di urbanizzazione primaria. L’accoglimento della domanda principale determina l’assorbimento delle domande subordinate ex artt. 2033 e 2041 c.c. È respinta la domanda risarcitoria per genericità e assenza di prova. Le spese sono integralmente compensate.