Risoluzione della convenzione urbanistica e inadempimenti reciproci nel giudizio amministrativo (TAR Puglia n. 1589 del 09.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di convenzione urbanistica, qualificabile come accordo sostitutivo del provvedimento ai sensi dell’art. 11 della legge n. 241/1990, la domanda di risoluzione per inadempimento rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, co. 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm., anche quando richieda l’interpretazione del contenuto degli obblighi negoziali. In presenza di inadempimenti reciproci, la risoluzione ex art. 1453 cod. civ. presuppone la verifica comparativa della gravità delle inadempienze ascritte a ciascuna parte, tenendo conto dello svolgimento cronologico, dei rapporti di causalità e proporzionalità e dell’incidenza sulla funzione economico-sociale del contratto. La risoluzione va respinta quando la condotta dell’amministrazione non costituisce la causa principale e generatrice dell’alterazione del sinallagma, non essendo a tal fine sufficiente la violazione dell’obbligo di buona fede di cui all’art. 1375 cod. civ. Il rigetto della domanda principale travolge quella consequenziale di risarcimento del danno, autonomamente carente di prova.

Il Fatto

La società ricorrente subentrava nel ruolo di contraente del Comune in una convenzione urbanistica attuativa di un programma di riqualificazione delle periferie. La convenzione le imponeva di realizzare, con proprie risorse, una palazzina destinata ad alloggi parcheggio e un’area mercatale, quest’ultima su terreni privati da acquisire a cura dell’amministrazione. La ricorrente assumeva che le previsioni non venivano attuate per il mancato trasferimento dei terreni dell’area mercatale e per il successivo utilizzo di parte del sedime per progetti incompatibili.

Dopo la decadenza del titolo edilizio e un contenzioso annullatorio, la società agiva innanzi al Tribunale civile per la risoluzione per inadempimento e il risarcimento del danno quantificato in euro 1.480.000,00. Il Tribunale dichiarava il difetto di giurisdizione, ravvisando la giurisdizione esclusiva amministrativa, e la causa veniva riassunta innanzi al TAR.

La Motivazione della Corte

Il Collegio vaglia anzitutto le istanze preliminari. Ritiene condivisibile la qualificazione della convenzione urbanistica come accordo integrativo o sostitutivo del provvedimento, per il quale opera la giurisdizione esclusiva ex art. 133 cod. proc. amm. Le domande non attengono a questioni meramente patrimoniali a valle dell’accordo, perché il petitum impone di interpretare gli obblighi e ricostruire la volontà dell’amministrazione nell’esercizio del potere: richiama Cons. Stato, Sez. V, sent. n. 1197 del 3 febbraio 2023 e TAR Lombardia, Sez. II, sent. n. 1356 del 15 aprile 2025.

Respinta la richiesta di sollevare conflitto negativo di giurisdizione, il Collegio rigetta anche la domanda di declaratoria di nullità degli atti compiuti innanzi al giudice civile. L’art. 11, co. 6, cod. proc. amm. consente di valutare le prove raccolte come argomenti di prova e la richiesta è comunque generica. Parimenti non sussistono le condizioni per la rimessione in termini.

Nel merito, i giudici richiamano l’orientamento secondo cui anche la convenzione urbanistica soggiace ai principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti, ivi comprese le norme sulla risoluzione per inadempimento. Accertata la sussistenza di inadempimenti reciproci, applicano il paradigma interpretativo di Cons. Stato, Sez. V, sent. n. 10538 del 31 dicembre 2024 e Cass. civ., Sez. III, n. 18485 del 2024: occorre stabilire quale parte si sia resa responsabile delle violazioni maggiormente rilevanti.

La condotta dell’amministrazione non supera questa comparazione. La ricorrente non ha realizzato la palazzina pur avendone la disponibilità e il titolo edilizio, con pregiudizio agli scopi del programma. L’art. 8, co. 2, della convenzione individuava l’acquisizione dei terreni come condizione riferita alla sola area mercatale, evidenziando l’autonomia dei due obblighi. Infondata è l’eccezione di nullità della clausola, indimostrata nel suo preteso contrasto con il programma. Quanto all’area mercatale, il Comune ha ingiustificatamente omesso di riscontrare le richieste sulla specificazione del sedime, ma tale sola circostanza non giustifica la mancata progettazione esecutiva, obbligo della ricorrente che conosceva l’estensione dei terreni.

La domanda di risoluzione va pertanto respinta, con rigetto della domanda risarcitoria consequenziale, anch’essa sfornita di prova. Le spese sono integralmente compensate in ragione degli inadempimenti reciproci.