Revisione prezzi in proroga e silenzio della stazione appaltante (TAR Puglia n. 273 del 23.02.2024)

Principi di diritto (Massima)
Nei contratti pubblici ad esecuzione periodica o continuativa la clausola di revisione periodica dei prezzi, prevista dall’art. 115 del D. Lgs. n. 163/2006 e dall’art. 44 della legge n. 724/1994, opera come norma imperativa integrativa del regolamento negoziale, con inserzione automatica ai sensi dell’art. 1339 c.c. La proroga del rapporto, a differenza del rinnovo, non altera il sinallagma originario e lascia integro l’obbligo della stazione appaltante di svolgere l’istruttoria sulla richiesta dell’appaltatore. L’inerzia dell’amministrazione a fronte dell’istanza integra silenzio-inadempimento, poiché la posizione del contraente privato è di interesse legittimo e il giudice amministrativo non può sostituirsi all’amministrazione nell’accertamento del diritto. Il giudice ordina pertanto all’ente di pronunciarsi con provvedimento espresso e motivato entro un termine congruo, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, c.p.a.

Il Fatto

La società ricorrente, aggiudicataria di un lotto di una gara indetta dalla A.S.L. di Brindisi per la fornitura quadriennale in service di sistemi analitici e materiale diagnostico, stipulava il contratto il 10 febbraio 2010. Già nel 2016 aveva ottenuto il riconoscimento di un primo adeguamento dei corrispettivi. Con istanza del 20 luglio 2023 chiedeva l’avvio del procedimento di revisione dei prezzi per il periodo dal 1° settembre 2018 al 31 agosto 2023, in relazione alle prestazioni rese durante la proroga della fornitura.

L’amministrazione non dava alcun riscontro. La società proponeva allora ricorso per l’accertamento del silenzio-inadempimento e per la condanna dell’ente all’adozione di un provvedimento espresso e motivato, con richiesta di nomina di un commissario ad acta. La A.S.L. eccepiva che il contratto era scaduto e che la prosecuzione del rapporto si fondava su successivi accordi di rinegoziazione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio afferma anzitutto la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, primo comma, lett. e), n. 2, c.p.a., richiamando l’orientamento secondo cui la controversia appartiene al giudice ordinario solo quando la clausola contrattuale individui un obbligo puntuale della parte pubblica, traducendosi in una mera pretesa di adempimento. Nel caso concreto il bando e il contratto contengono una previsione generica, priva di tempistiche e criteri di quantificazione, che lascia permanere un potere tecnico-discrezionale in capo alla stazione appaltante: ne deriva la qualificazione della posizione dell’appaltatore come interesse legittimo.

Nel merito il Tribunale richiama la distinzione tra proroga e rinnovo: la prima si limita a differire il termine finale del rapporto, che resta regolato dall’atto originario; il secondo scaturisce da una nuova negoziazione e dà vita a un rapporto autonomo. Poiché fino al 31 dicembre 2021 l’ente ha prorogato di volta in volta il contratto con successive deliberazioni, senza trattative finalizzate alla rinegoziazione, per il periodo dal 1° settembre 2018 a quella data continuano ad applicarsi l’art. 12 del bando, l’art. 44 della legge n. 724/1994 e l’art. 115 del D. Lgs. n. 163/2006, quali norme cogenti non derogabili in via pattizia.

Diversa è la valutazione per il periodo successivo. Con le note del dicembre 2021 l’amministrazione ha invitato la società a formulare migliorie e la società ha confermato le condizioni in essere: tale scambio integra una rinegoziazione, da cui un nuovo contratto soggetto all’art. 106, lett. a), del D. Lgs. n. 50/2016, che esclude la revisione in difetto di clausole chiare, precise e inequivocabili.

Quanto alla domanda contra silentium, il Collegio richiama i principi consolidati: l’obbligatoria inserzione della clausola di revisione non attribuisce il diritto all’automatico aggiornamento del corrispettivo, ma impone all’amministrazione gli adempimenti istruttori, con bilanciamento tra l’interesse dell’appaltatore e quello pubblico al risparmio di spesa. A fronte dell’inerzia, l’appaltatore può impugnare il silenzio, ma non può domandare al giudice l’accertamento diretto del diritto.

Il ricorso è quindi accolto: accertata l’illegittimità del silenzio, l’ente è condannato a pronunciarsi espressamente e motivatamente entro trenta giorni, con condanna alle spese processuali.