Revisione prezzi e riparto: giurisdizione amministrativa se la legge lascia discrezionalità (Cons. Stato n. 1321 del 19.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di revisione dei prezzi, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, cod. proc. amm., sussiste solo quando la pubblica amministrazione agisce come autorità e la controversia investe, almeno in via mediata, l’esercizio di un potere pubblicistico. Ne consegue che spetta al giudice ordinario la cognizione della pretesa di adempimento di una clausola revisionale che fissi puntualmente e compiutamente l’obbligo della parte pubblica, così da dare vita a un rapporto obbligatorio di diritto comune. Viceversa, la giurisdizione amministrativa resta ferma quando la norma attribuisce alla stazione appaltante un margine di discrezionalità sulla debenza o sul quantum della revisione: in tal caso l’operatore economico vanta un interesse legittimo al corretto esercizio del potere, non un diritto soggettivo. L’eterointegrazione del contratto ad opera di una clausola legislativa che rinvii a parametri discrezionali non priva la vicenda della sua natura pubblicistica.

Il Fatto

A seguito di una gara per la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori di collegamento ferroviario con l’aeroporto di Venezia, la stazione appaltante stipulava con l’aggiudicataria una convenzione che, all’art. 8, richiamava l’art. 29 del D.L. 17 gennaio 2022, n. 50, recependo la sola lett. b) e non anche la lett. a) in tema di revisione prezzi. L’appaltatrice, aderendo con riserva, chiedeva l’inserimento della clausola revisionale; al silenzio-diniego seguiva ricorso al TAR, con domanda di accertamento dell’obbligo dell’amministrazione e richiamo all’art. 1339 cod. civ.

Il TAR Veneto, con sentenza n. 1161/2025, dichiarava il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione, ritenendo che la causa petendi si fondasse su un diritto soggettivo riconosciuto direttamente dalla legge, senza spendita di potere autoritativo, e che la pretesa patrimoniale ricadesse nella fase di attuazione del rapporto secondo il diritto comune. La società proponeva appello al Consiglio di Stato.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dall’art. 103, primo comma, Cost. e dall’insegnamento della Corte costituzionale (sentenze nn. 204/2004, 191/2006 e 140/2007): la giurisdizione esclusiva è costituzionalmente legittima solo se le “particolari materie” investono situazioni in cui la pubblica amministrazione agisce come autorità. Il dato oggettivo della materia non basta; occorre che la pubblica amministrazione-autorità sia parte del rapporto sostanziale.

Da qui la lettura dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, cod. proc. amm. in senso conforme a Costituzione: la giurisdizione esclusiva è esclusa quando la controversia non involga poteri riconducibili, neppure indirettamente, alle funzioni pubblicistiche. Il Collegio richiama Cass. civ., Sez. Un., n. 18267 del 2019 e Cass. civ., Sez. Un., n. 7152 del 2025: ciò che conta è stabilire se, in funzione dell’interesse pubblico, l’amministrazione sia dotata di un potere di supremazia rispetto allo specifico oggetto del contenzioso.

La Sezione distingue quindi due ipotesi. Quando la clausola revisionale, prevista dal contratto o imposta dalla legge in via etero-integrativa ai sensi dell’art. 1374 cod. civ., fissa puntualmente l’obbligo della parte pubblica, si configura un rapporto obbligatorio ex art. 1173 cod. civ. e la controversia appartiene al giudice ordinario; così anche per il meccanismo di adeguamento automatico ancorato ai prezziari regionali. Quando invece la normativa riconosce alla stazione appaltante una sfera di discrezionalità sulla debenza o sul quantum della revisione, opera la giurisdizione amministrativa.

Nel caso concreto, la lett. a) dell’art. 29 D.L. n. 4/2022 rinvia all’art. 106, comma 1, lett. a), secondo periodo, del D.lgs. n. 50/2016, che conferisce all’amministrazione un ampio potere valutativo sul contenuto delle clausole di modifica: sussiste dunque un’intermediazione autoritativa nella conformazione della fattispecie. L’inserimento della clausola attiene al momento di adozione del bando, provvedimento generale che pone in capo all’operatore un interesse legittimo; e tale natura pubblicistica non muta per effetto della sopravvenuta stipulazione della convenzione.

L’appello è pertanto accolto, con annullamento con rinvio al giudice di primo grado per l’esame del merito ex art. 105 cod. proc. amm.; spese dei due gradi compensate per la complessità delle questioni.