Affitti brevi: la proposta UE che fissa le condizioni per limitarli

La Commissione europea ha proposto un regolamento che fissa le condizioni per limitare gli affitti brevi e l’acquisto di case non destinate a residenza principale nelle zone in tensione abitativa. Un dossier della Camera lo esamina per la verifica di sussidiarietà. Resta aperta la domanda di fondo: fin dove arriva l’Unione sulla casa.

Cosa prevede la proposta di regolamento sugli alloggi a prezzi accessibili?

Prevede regole comuni per le misure pubbliche che limitano gli affitti brevi e l’acquisto o l’uso di case non destinate a residenza principale. La Commissione europea l’ha presentata il 9 settembre 2026: è la proposta di regolamento COM(2026) 599, detta «regolamento sugli alloggi a prezzi accessibili», accompagnata da una raccomandazione sull’offerta di alloggi.

Secondo la Commissione, il testo non armonizza la politica abitativa, che resta nazionale, regionale e locale. Fissa un quadro comune per due tipi di misure:

• i limiti agli affitti brevi negli immobili che non sono la residenza principale del locatore;
• i limiti all’acquisto o all’uso di terreni e immobili residenziali non destinati a residenza principale, come le seconde case o le case sfitte da molto tempo.

La Commissione ricorda che dal 2013 i prezzi delle case nell’Unione sono saliti di oltre il 60% in termini nominali, più dei redditi delle famiglie. Nella relazione che accompagna il testo scrive però che la causa strutturale resta l’offerta insufficiente di alloggi. Gli usi non primari, come gli affitti brevi, possono aggravare le pressioni in alcuni mercati locali.

Il testo è analizzato nel dossier n. 169 del 6 ottobre 2026, preparato dal Servizio per i rapporti con l’Unione europea della Camera dei deputati per la verifica di sussidiarietà. È documentazione degli uffici, destinata all’attività interna degli organi parlamentari e dei deputati.

Che cos’è una zona soggetta a tensioni abitative?

È una zona in cui una casa media costa almeno otto anni di reddito e la pressione non è destinata a calare da sola. La misura usata è il rapporto prezzo/reddito: il prezzo di un’abitazione di dimensioni medie nella zona, diviso per il reddito disponibile pro capite.

L’autorità competente verifica tre criteri (art. 6 della proposta):

• il rapporto prezzo/reddito è pari o superiore a otto;
• il rapporto è cresciuto negli ultimi dieci anni di dati disponibili;
• senza la misura è improbabile che le tensioni si attenuino nei tre anni successivi, alla luce di demografia, offerta e domanda di alloggi.

Se il rapporto arriva a dieci, il secondo criterio non si applica. I dati devono essere oggettivi, trasparenti e verificabili. La zona non può essere più ampia del necessario: può coincidere con un distretto, un comune, un’area metropolitana, una zona rurale o una loro parte.

La Commissione potrà modificare le soglie e il metodo di calcolo con atti delegati, se dati statistici o altre prove affidabili lo giustificano. Gli atti delegati sono atti della Commissione che modificano elementi non essenziali del regolamento: Parlamento europeo e Consiglio possono opporsi entro due mesi.

Il Comune potrà vietare gli affitti brevi?

Non grazie al regolamento. Nella relazione la Commissione scrive che la proposta non attribuisce alle autorità un nuovo diritto di limitare gli affitti brevi o gli acquisti, e non raccomanda di farlo. Fissa le condizioni da rispettare quando un’autorità usa i poteri che già le riconosce il diritto nazionale.

Per gli affitti brevi le condizioni sono queste:

• le misure valgono solo per gli alloggi che non sono la residenza principale del locatore;
• l’autorità deve dimostrare che gli affitti brevi hanno avuto un effetto negativo significativo sulla disponibilità o sui prezzi delle case nella zona per almeno i tre anni precedenti, usando, se disponibili, i dati raccolti con il regolamento (UE) 2024/1028 sulla registrazione degli alloggi;
• le misure devono colpire le attività che, per portata, frequenza o carattere commerciale, sottraggono più case alla locazione di lunga durata;
• l’autorità deve far rispettare la registrazione degli alloggi e far rimuovere gli annunci senza un numero di registrazione valido.

A tutte le misure si applicano poi garanzie comuni:

• durata massima di cinque anni, prorogabile solo dopo un riesame;
• pubblicazione delle valutazioni, della zona e della durata prima dell’entrata in vigore;
• controllo giurisdizionale effettivo, compresa la possibilità di contestare le valutazioni dell’autorità;
• norme transitorie per le situazioni lecite già in corso;
• limiti all’acquisto solo per gli immobili acquistati dopo l’entrata in applicazione della misura.

Le misure sugli affitti brevi, infine, non sarebbero più soggette alla direttiva 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno, né all’obbligo di notificarle alla Commissione (art. 3).

In Italia i Comuni possono già limitare gli affitti brevi?

Sì, almeno dove lo consentono una legge regionale o la pianificazione urbanistica. Le decisioni da leggere insieme sono queste:

• la Corte costituzionale ha respinto le censure del Governo contro il testo unico del turismo della Toscana (legge regionale 31 dicembre 2024, n. 61), compresa quella sui poteri dei Comuni di regolare le locazioni brevi; il Governo invocava anche la tutela della proprietà privata (Corte cost. n. 186/2025);
• il TAR Toscana ha ritenuto legittimo il regolamento di Firenze, che nel centro storico Unesco sottopone gli affitti brevi a un’autorizzazione di cinque anni, con un numero massimo di autorizzazioni per zona; per il TAR la destinazione a locazione turistica non è un elemento essenziale del diritto di proprietà (TAR Toscana n. 910/2026);
• lo stesso TAR ha confermato il divieto di nuove «residenze temporanee» in aree specifiche, deciso con la pianificazione urbanistica (TAR Toscana n. 907/2026);
• il TAR Emilia-Romagna ha ritenuto legittimi i limiti di Bologna nella città storica, una categoria d’uso turistico-ricettiva e una superficie minima degli alloggi, perché gli affitti brevi incidono sul governo del territorio (TAR Emilia-Romagna n. 308/2025).

I giudici fissano anche dei limiti. Il Comune non può dichiarare inefficace la SCIA, la segnalazione con cui si avvia l’attività, senza dare trenta giorni per mettersi in regola (TAR Emilia-Romagna n. 307/2025).

Sono misure già adottate. L’art. 14 della proposta esclude dal regolamento le misure precedenti alla sua entrata in vigore. Le autorità possono però riesaminarle secondo le nuove regole.

Un affitto breve è una prestazione di servizi?

Per il diritto dell’Unione sì, se è ripetuto e per brevi periodi. Lo ha stabilito la Corte di giustizia nel caso Cali Apartments (sentenza del 22 settembre 2020, cause riunite C-724/18 e C-727/18), su una normativa francese che sottopone ad autorizzazione gli affitti brevi in alcuni comuni.

La Corte ha affermato tre principi:

• la direttiva servizi si applica alla locazione di alloggi ammobiliati a una clientela di passaggio, ripetuta e per brevi periodi, professionale o no;
• un’autorizzazione preventiva, nei comuni dove la tensione sugli affitti è particolarmente alta, è giustificata da un motivo imperativo di interesse generale, cioè una ragione pubblica che il diritto dell’Unione accetta come base di una restrizione: la lotta alla scarsità di alloggi in locazione di lunga durata;
• la misura è proporzionata, perché un controllo successivo arriverebbe troppo tardi per essere efficace.

La proposta parte da qui. La Commissione la fonda sull’art. 114 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), che consente di ravvicinare le norme nazionali per il funzionamento del mercato interno. Le misure sugli alloggi, osserva, possono restringere la libertà di stabilimento, la libera prestazione dei servizi e la libera circolazione dei capitali (artt. 49, 56 e 63 TFUE).

L’Italia può fermare la proposta?

Da sola no. La proposta segue la procedura legislativa ordinaria: decidono il Parlamento europeo e il Consiglio, che di regola vota a maggioranza qualificata (art. 294 TFUE).

Il dossier della Camera riferisce, citando «fonti informali», che il Governo avrebbe espresso una valutazione negativa. Le critiche riportate sono queste:

• la possibile compressione della proprietà privata e del valore degli immobili, forma di investimento diffusa tra le famiglie;
• l’equiparazione dell’uso della casa, anche per affitti brevi, a una prestazione di servizi;
• l’uso improprio dell’art. 114 TFUE come base giuridica;
• il mancato rispetto del principio di sussidiarietà.

Sempre secondo fonti informali, gli altri Stati sosterrebbero gli obiettivi; alcuni avrebbero dubbi sui parametri di calcolo.

Lo strumento del Parlamento è la verifica di sussidiarietà. Il principio vuole che l’Unione intervenga solo se gli Stati non possono raggiungere l’obiettivo da soli e l’Unione può farlo meglio. Le regole sono nel Protocollo n. 2 ai Trattati:

• ogni parlamento nazionale, o ogni camera, può inviare un parere motivato entro otto settimane dalla trasmissione del testo; in Italia lo prevede anche l’art. 8 della legge n. 234/2012;
• se i pareri motivati raggiungono un terzo dei voti (ogni parlamento ne ha due, uno per camera), la proposta va riesaminata e la Commissione può mantenerla, modificarla o ritirarla, motivando;
• nella procedura legislativa ordinaria, se raggiungono la maggioranza semplice e la Commissione mantiene il testo, il Consiglio con il 55% dei membri o il Parlamento europeo con la maggioranza dei voti espressi possono fermarlo.

Secondo il portale interparlamentare IPEX, il termine per i pareri scade il 17 novembre 2026. Il dossier riferisce che il Senato ha avviato l’esame e che, alla sua data, nessuna assemblea aveva segnalato profili rilevanti. Dopo l’approvazione resterebbe il ricorso alla Corte di giustizia per violazione della sussidiarietà, proposto dallo Stato anche a nome del Parlamento (art. 8 del Protocollo). La base giuridica, invece, si contesta con il ricorso di annullamento (art. 263 TFUE).

Che cosa cambia per proprietari, locatori e condomini?

Per ora nulla: è una proposta, e il testo può cambiare. Fin qui il fatto. Quella che segue è un’interpretazione.

La proposta non toglie poteri ai Comuni e non ne aggiunge. Sposta invece l’onere della prova: chi limita deve dimostrare con i dati la tensione abitativa, l’effetto degli affitti brevi per tre anni e l’assenza di misure meno restrittive. Per i proprietari è una garanzia, perché quelle valutazioni diventano contestabili davanti al giudice.

La critica sulla proprietà incontra un ostacolo nel diritto italiano. L’art. 42 della Costituzione affida alla legge i limiti della proprietà privata, per assicurarne la funzione sociale. L’art. 832 del codice civile riconosce il godimento pieno ed esclusivo entro i limiti fissati dall’ordinamento. E la Corte costituzionale ha già respinto una censura simile contro la legge toscana. Il confronto vero riguarda la base giuridica e la sussidiarietà.

La proposta e il dossier non dimostrano due cose. Non dicono quante zone italiane supererebbero la soglia di otto: il dossier riporta che tra il 2015 e il 2024 i prezzi delle case sono cresciuti in media del 53,4% nell’Unione e dell’11,7% in Italia (fonte: Parlamento europeo), ma la soglia si misura zona per zona. E non misurano quanto i limiti agli affitti brevi farebbero scendere i prezzi.

Sul piano pratico:

• chi affitta per brevi periodi la casa in cui vive resta fuori dalle misure previste;
• chi gestisce più appartamenti è il primo destinatario possibile; in Italia, dal 2026, la cedolare secca sulle locazioni brevi, cioè l’imposta sostitutiva ad aliquota fissa sui canoni, spetta solo fino a due appartamenti, e dal terzo l’attività si presume d’impresa (legge n. 199/2025);
• chi compra una seconda casa in una zona in tensione rischierebbe limiti solo per gli acquisti successivi alla misura;
• i condomini restano fuori, perché la proposta riguarda solo provvedimenti pubblici; eventuali divieti nel regolamento di condominio restano materia di diritto privato.

Per la Cassazione, le clausole del regolamento che limitano la destinazione delle singole unità sono servitù reciproche, cioè vincoli che gravano su ogni unità a vantaggio delle altre. Richiedono il consenso di tutti i condomini (Cass. civ. Sez. II n. 2403/2024) e vincolano chi compra dopo solo se sono trascritte in modo specifico (Cass. civ. Sez. II n. 15341/2025).

Fonti

• Commissione europea, Proposta di regolamento che istituisce un quadro per misure negli Stati membri a salvaguardia della disponibilità di alloggi e della loro accessibilità economica (regolamento sugli alloggi a prezzi accessibili), COM(2026) 599 final, 9 settembre 2026
• Camera dei deputati, Servizio per i rapporti con l’Unione europea, Elementi per la verifica di sussidiarietà – La proposta di regolamento sugli alloggi a prezzi accessibili, dossier n. 169, 6 ottobre 2026
• IPEX, scheda COM(2026) 599
• Costituzione, art. 42
• Legge 24 dicembre 2012, n. 234, art. 8
• Legge 30 dicembre 2025, n. 199
• Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, artt. 49, 56, 63, 114, 263 e 294
• Protocollo n. 2 sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità
• Direttiva 2006/123/CE
• Regolamento (UE) 2024/1028
• Corte di giustizia UE, Grande Sezione, 22 settembre 2020, cause riunite C-724/18 e C-727/18, Cali Apartments
• Corte cost. n. 186/2025

Riferimenti normativi

• Art. 832 c.c. – Contenuto del diritto

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