Approvazione ministeriale come condicio iuris nei contratti della p.a. (Cass. civ. Sez. 3 n. 7668 del 30.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nei contratti conclusi dalla pubblica amministrazione jure privatorum, l’approvazione prevista dall’art. 19 del r.d. n. 2440/1923 non integra una condizione sospensiva di fonte negoziale, ma una condicio iuris che incide direttamente sull’efficacia del contratto. Tale efficacia resta sospesa sino all’adozione del formale provvedimento di approvazione, che non è desumibile per facta concludentia e che non può essere anticipato dalla condotta dell’amministrazione, la quale può rilevare solo sul piano della responsabilità precontrattuale. Il contratto, pur perfetto nella struttura, produce effetti solo ex nunc, dalla data dell’approvazione dell’autorità competente.

Il Fatto

Una società locatrice conveniva in giudizio il Ministero dell’Interno dinanzi al Tribunale di Caltanissetta, chiedendo il pagamento dei canoni di locazione per un immobile concesso in locazione alla pubblica amministrazione e destinato ad alloggi del personale della Polizia di Stato. La società lamentava il ritardo nei pagamenti e contestava la mancata corresponsione delle quote di ammortamento, che secondo la propria tesi sarebbero dovute decorrere da data antecedente a quella del provvedimento ministeriale di approvazione del contratto. Il giudice di primo grado rigettava le domande e la Corte d’Appello di Caltanissetta, con sentenza depositata il 14/05/2021, confermava la decisione.

La Motivazione della Corte

La Cassazione ha dichiarato infondato il primo motivo, con il quale la ricorrente sosteneva che l’approvazione ministeriale del contratto di locazione operasse come condizione sospensiva, con effetti retroattivi ex tunc al momento del verificarsi dell’evento. La Suprema Corte ha escluso questa ricostruzione, affermando che l’approvazione prevista dall’art. 19 del r.d. n. 2440/1923 costituisce una condicio iuris, così come è jus receptum nella giurisprudenza di legittimità, richiamata con le pronunce n. 14188/2016, n. 29988/2020, n. 19829/2020 e n. 4539/2016, che il dispiegamento degli effetti vincolanti del contratto è subordinato all’approvazione ministeriale, da adottarsi con formale provvedimento non desumibile per facta concludentia. La condotta dell’amministrazione può eventualmente rilevare sul piano della responsabilità precontrattuale, ma non può anticipare l’efficacia del vincolo.

Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile per cumulo di censure eterogenee e per la sostanziale richiesta di un nuovo esame del fatto e della prova. Con riferimento alla dedotta violazione degli artt. 115 e 116 cod. proc. civ., la Corte ha ribadito i principi espressi dalle Sezioni Unite n. 16598 del 2016 e da Cass. n. 20867 del 2020, precisando che la censura è ammissibile solo ove si alleghi che il giudice abbia attribuito alla prova un valore diverso da quello legale o abbia fatto uso di poteri officiosi non consentiti, mentre resta estraneo al sindacato di legittimità il diverso apprezzamento del materiale probatorio. La doglianza relativa all’art. 112 cod. proc. civ. è stata ritenuta generica e priva di specificità, non avendo la ricorrente indicato puntualmente le domande o eccezioni non esaminate, come richiesto dal principio di autosufficienza del ricorso.

La Corte ha inoltre evidenziato che la sentenza impugnata si fondava su plurime rationes decidendi autonome e che, rispetto a una di esse – la mancata formulazione di rilievi o riserve nel verbale di consegna dell’immobile – la ricorrente non aveva mosso specifiche censure, con conseguente consolidamento della decisione, in applicazione del principio richiamato da Cass. n. 18403/2023 e dalle Sezioni Unite n. 7931/2013. Inammissibile è stata infine ritenuta la deduzione del vizio di omesso esame di un fatto decisivo, preclusa dalla presenza di una doppia pronuncia conforme di merito ai sensi dell’art. 360, comma quarto, cod. proc. civ.

Il terzo motivo, concernente la violazione dell’art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002, è stato considerato un “non-motivo”, poiché la rideterminazione delle spese processuali era subordinata all’accoglimento del ricorso, circostanza non verificatasi. Il ricorso è stato pertanto integralmente rigettato, con condanna della società ricorrente alla rifusione delle spese del giudizio di legittimità e conseguente declaratoria dei presupposti per il versamento del contributo unificato.