Equivalenza CCNL e superminimo non assorbibile negli appalti pubblici (Cons. Stato n. 6874 del 14.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le stesse tutele oggetto del giudizio di equivalenza previsto dall’art. 11, comma 3, d.lgs. n. 36/2023 devono essere contenute in un contratto collettivo e non possono essere integrate dall’impegno unilaterale dell’offerente, contenuto in un atto che non coinvolge le parti sociali. Il superminimo non assorbibile, ancorché offerto in un atto formale, resta dichiarazione unilaterale rimessa alla libertà negoziale del datore di lavoro, inidonea a garantire ex ante la protezione dei lavoratori. Diviene irrilevante l’accertamento della concreta misura dello scostamento economico tra i due CCNL. Non vi è contrasto con il diritto dell’Unione quando l’impegno extra CCNL non risulti chiaramente individuabile, verificabile e coercibile. Spetta all’offerente allegare e provare tali condizioni.

Il Fatto

L’Università degli Studi di Bologna indice una gara per i servizi di manutenzione integrati del patrimonio immobiliare, del valore di € 70.282.179,67, con aggiudicazione all’offerta economicamente più vantaggiosa. La lex specialis indica quale contratto di riferimento il CCNL Edilizia. La società aggiudicataria dichiara di applicare il CCNL Metalmeccanica – Aziende Industriali, offrendo ai lavoratori un superminimo non assorbibile volto a coprire il delta retributivo rispetto al CCNL indicato dalla stazione appaltante.

Il secondo classificato impugna l’aggiudicazione. Il TAR Emilia Romagna accoglie il ricorso per il secondo motivo, annulla gli atti di gara e dichiara l’inefficacia del contratto stipulato nel frattempo, assorbendo gli altri motivi. L’Ateneo appella, deducendo che la verifica di equivalenza sia giudizio sintetico e non raffronto aritmetico; la controinteressata propone appello incidentale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio individua il thema decidendum nella sola verifica di equivalenza delle tutele economiche tra i due contratti collettivi. Restano incontestate sia l’equivalenza normativa, non impugnata, sia la previsione della legge di gara, sia il fatto che i due CCNL non prevedano lo stesso trattamento economico.

Muovendo dall’art. 11 d.lgs. n. 36/2023, nella versione ratione temporis applicabile, il Consiglio di Stato richiama il proprio indirizzo (Sez. V nn. 3209, 3476, 3465, 4935 e 5575 del 2026). Il dato letterale è decisivo: la nozione di “stesse tutele” e l’equivalenza oggetto della dichiarazione dell’offerente sono testualmente riferite al contratto collettivo. Le tutele equivalenti sono, dunque, solo quelle contenute in un CCNL.

La regola convive con il principio di pluralità dei contratti collettivi e con il potere organizzativo datoriale tutelato dall’art. 41 Cost., ma ne delimita l’esercizio. L’equivalenza non esige identità o sovrapponibilità delle discipline, ma nemmeno può essere dimostrata da trattamenti migliorativi riconosciuti unilateralmente dall’impresa: un conto sono le garanzie del CCNL, altro conto è la maggiore retribuzione che il singolo datore dichiara di voler corrispondere.

Quanto al superminimo non assorbibile, la Corte chiarisce che esso è componente retributiva riconosciuta volontariamente in aggiunta al minimo contrattuale; anche quando non riassorbibile, non costituisce tutela propria del CCNL. Secondo Sez. V n. 4935/2026, la dichiarazione dell’offerente non rispetta l’art. 11 e, per il suo contenuto unilaterale, non coinvolge le organizzazioni sindacali, impedendo la verifica preventiva dell’effettiva equivalenza. Diviene perciò irrilevante la misura del delta economico.

Nel caso concreto l’indennità aggiuntiva è stata prevista motu proprio dall’aggiudicataria, senza confronto con le parti sociali. L’impegno, non irrevocabile e privo di dichiarazione del terzo di volerne profittare ex art. 1411 c.c., resta unilaterale e non ne sono chiari modalità, tempi ed esecutività. Il Collegio esclude pertinenza delle questioni di costituzionalità e di compatibilità europea, richiamando Corte cost. n. 188/2025, n. 156/2025 e n. 129/2024, oltre alla CGUE 5 marzo 2026, C-210/24. Respinti appello principale e incidentale, con compensazione delle spese.