Riequilibrio economico-finanziario della concessione tra diritti soggettivi e giurisdizione ordinaria (C.G.A.R.S. n. 792 del 22.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
La controversia avente ad oggetto la richiesta di riequilibrio economico-finanziario di una concessione di costruzione e gestione, fondata su una clausola contrattuale che impone la revisione del piano al verificarsi di determinate sopravvenienze, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ha carattere di specialità ed eccezionalità e non è suscettibile di estensione analogica oltre i casi espressamente previsti dall’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, cod. proc. amm.. Quando la clausola contrattuale individua puntualmente un obbligo della parte pubblica, la posizione del concessionario è di diritto soggettivo e la pretesa ha natura di mero adempimento contrattuale, non ponendosi la P.A. su un piano autoritativo.

Il Fatto

Con contratto del 27 settembre 2012 una società otteneva dal Comune la concessione dei lavori di ampliamento e della gestione del cimitero comunale. Nel corso dell’esecuzione le parti stipulavano un atto integrativo che modificava l’area destinata all’ampliamento e recepiva il progetto esecutivo aggiornato con il Piano Economico Finanziario.

La nuova area generava oneri imprevisti: maggiori costi delle materie prime, criticità idrogeologiche non approfondite dal Comune e sopravvenute scoperte archeologiche. La concessionaria chiedeva quindi il riequilibrio economico-finanziario, ma il Comune negava con delibera del 2 febbraio 2024. La società proponeva ricorso con motivi aggiunti, chiedendo la condanna ex art. 117 cod. proc. amm. o in subordine l’annullamento del diniego. Il TAR Sicilia dichiarava il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione, ritenendo la controversia devoluta al giudice ordinario. Contro tale decisione è proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio condivide le conclusioni del primo giudice, richiamando le pronunce delle Sezioni Unite n. 32728 del 2018, n. 21971 del 2021 e n. 35447 del 2022: la domanda di revisione del piano economico-finanziario, fondata su ragioni inerenti all’esecuzione del rapporto, spetta al giudice ordinario, non ricorrendo le ipotesi di giurisdizione esclusiva in tema di revisione del prezzo.

La giurisdizione esclusiva è istituto di carattere eccezionale e la relativa casistica va interpretata restrittivamente, non essendo estensibile in via analogica per il divieto dell’art. 14 disp. prel. cod. civ.. Il Collegio richiama l’ordinanza della Corte costituzionale n. 19 del 2016: l’introduzione di un nuovo caso di giurisdizione esclusiva può derivare solo da una scelta legislativa, non costituzionalmente obbligata. L’art. 103 Cost. estende la giurisdizione amministrativa ai diritti soggettivi solo in particolari materie indicate dalla legge.

Anche a voler ritenere applicabile l’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, cod. proc. amm., la conclusione non muta. Il criterio è quello del petitum sostanziale: la Corte costituzionale, con la sentenza n. 204 del 2004 e le successive pronunce, ha chiarito che presupposto della giurisdizione esclusiva è la sussistenza e l’esercizio, anche indirettamente, di un potere autoritativo. Se la clausola contrattuale individua un obbligo puntuale della parte pubblica, la pretesa dell’appaltatore è di mero adempimento e ricade nella giurisdizione ordinaria; se invece la clausola lascia alla P.A. una valutazione discrezionale, sussiste la giurisdizione esclusiva.

Nel caso concreto la clausola contrattuale prevede che le variazioni dei presupposti incidenti sull’equilibrio del piano comportino la necessaria revisione. Tale tenore rende doverosa la modifica del contratto una volta giustificata la richiesta, qualificando la posizione della concessionaria come diritto soggettivo, a prescindere dal potere discrezionale nella quantificazione dei profili economici. Poiché si contesta il rifiuto a monte di modificare il contratto, e non l’entità delle modifiche, va affermata la giurisdizione del giudice ordinario. L’appello è pertanto infondato e viene respinto, con nulla sulle spese per l’omessa costituzione del Comune.