Silenzio assenso in conferenza di servizi sincrona ed esclusione per la V.Inc.A. (C.G.A.R.S. n. 172 del 04.03.2024)

Principi di diritto (Massima)
Nella conferenza di servizi decisoria indetta in modalità simultanea o sincrona ai sensi dell’art. 14 ter della legge n. 241/1990, il silenzio-assenso non opera allorché disposizioni del diritto dell’Unione europea impongano l’adozione di un provvedimento espresso, evenienza che ricorre per la valutazione di incidenza ambientale. Il limite, previsto espressamente per la conferenza semplificata dall’art. 14 bis, comma 4, va esteso in via ermeneutica alla conferenza sincrona, mediante interpretazione comunitariamente orientata e disapplicazione dell’art. 14 disp. prel. c.c. per contrasto con l’art. 4 T.U.E. In tale ipotesi la condotta omissiva dell’amministrazione interpellata non è neutra: assume il valore di silenzio-dissenso, superabile dall’amministrazione procedente solo in presenza di motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, nei limiti dell’art. 5, commi 9 e 10, del d.P.R. n. 357/1997.

Il Fatto

Il Ministero della Difesa convocava una conferenza di servizi decisoria, in modalità sincrona, per approvare quattro progetti di manutenzione straordinaria presso un’installazione militare situata all’interno di una riserva naturale orientata, ricadente nel sito Natura 2000. Le opere erano finanziate dal Governo statunitense e destinate a una base concessa in uso alle forze armate alleate.

Il Comune interessato, preposto al rilascio della valutazione di incidenza ambientale, non partecipava alla riunione conclusiva del 20 dicembre 2018, avendo preannunciato di non disporre dei pareri propedeutici. Il Ministero riteneva quindi formato un assenso tacito e approvava i progetti. Il TAR Sicilia accoglieva il ricorso del Comune, ritenendo applicabile l’art. 17 bis della legge n. 241/1990 e non rispettato il termine di novanta giorni. Il Ministero proponeva appello.

La Motivazione della Corte

Il C.G.A.R.S. affronta anzitutto il rito. Il Comune eccepiva l’inammissibilità dell’appello per generica riproposizione dei motivi. L’eccezione è accolta solo in parte: l’appellante non ha censurato specificamente i capi relativi alle eccezioni di rito, ma ha contestato nel merito l’unico motivo accolto. Restano quindi estranei al thema decidendum i motivi dichiarati assorbiti e non riproposti, poiché il Comune si è costituito tardivamente rispetto al termine dell’art. 46 c.p.a. e non li ha espressamente riformulati.

Quanto alle amministrazioni regionali costituitesi a sostegno del Comune, la Corte rileva la carenza di legittimazione. Esse avrebbero potuto impugnare autonomamente l’esito della conferenza, essendo state ritenute consenzienti ai sensi dell’art. 14 ter, comma 7. Non avendolo fatto, non possono sostenere le ragioni altrui: l’art. 28, comma 2, c.p.a. impedisce l’intervento adesivo del cointeressato, e l’art. 81 c.p.c. vieta la sostituzione processuale.

Nel merito, la Corte distingue i diversi moduli di semplificazione. L’art. 17 bis e l’art. 14 bis assegnano termini di fase; l’art. 14 ter prevede un unico termine di conclusione del procedimento, di novanta giorni dalla prima riunione quando siano coinvolte autorità ambientali. Il TAR ha errato nel richiedere un intervallo di novanta giorni dalla integrazione documentale: un simile termine di fase, nella conferenza sincrona, non esiste.

La questione centrale riguarda la compatibilità tra silenzio-assenso e valutazione di incidenza ambientale. L’art. 14 ter non contempla il limite dei provvedimenti espressi richiesti dal diritto eurounitario; la Corte esclude però un’interpretazione puramente letterale. Poiché la direttiva habitat impone una valutazione espressa e motivata, il silenzio non può valere come assenso. Il giudice amministrativo estende così alla conferenza sincrona la clausola di esclusione dell’art. 14 bis, comma 4, con interpretazione conforme al diritto dell’Unione.

L’inerzia non resta però senza effetti. Il dovere di collaborazione istituzionale, espressione dell’art. 97 Cost., impedisce di considerarla neutra. All’assenza va ascritto il valore di silenzio-dissenso, compatibile con la direttiva perché non consuma un giudizio positivo mai reso. Il dissenso tacito non è però insuperabile: nella specie i lavori rispondevano a esigenze di sicurezza e salute del personale, motivi imperativi che consentono il superamento della valutazione negativa. L’appello è quindi accolto, la sentenza riformata e il ricorso di primo grado rigettato, con compensazione delle spese del doppio grado.