No ad adeguamento unilaterale del canone di alloggio demaniale in corso (Cons. Stato n. 627 del 26.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
In materia di concessione di beni pubblici, la fattispecie ha natura composita: all’atto amministrativo autoritativo accede un atto convenzionale che regola gli aspetti patrimoniali del rapporto, soggetto, nei limiti di compatibilità con il regime pubblicistico, alle norme del codice civile, tra cui l’art. 1372 cod. civ.. Ne consegue che l’amministrazione non dispone di un ius variandi unilaterale del canone non previsto dalla legge o dalla fonte regolatrice del rapporto. L’intervento emendativo ante tempus è ammesso solo in chiave di autotutela e richiede sopravvenute ragioni di interesse pubblico, adeguatamente esplicitate e sottoposte a bilanciamento con l’affidamento del concessionario secondo i canoni di ragionevolezza e proporzionalità. La sola sopravvenuta incongruità del canone rispetto ai valori di mercato non integra ragione sufficiente a modificare il rapporto in corso, ben potendo l’adeguamento avvenire in sede di rinnovo della concessione.

Il Fatto

Gli appellati sono titolari di concessioni di alloggi ad uso abitativo situati all’interno di complessi museali. Con circolare ministeriale del febbraio 2017 e con il decreto della Commissione regionale per il patrimonio culturale del gennaio 2018, l’amministrazione ha rideterminato unilateralmente il canone concessorio con effetto dal gennaio 2018, applicando i nuovi valori anche ai rapporti già in essere. Le successive note del gennaio-febbraio 2023 hanno richiesto il pagamento delle differenze maturate.

I concessionari hanno impugnato dinanzi al TAR Lazio sia gli atti generali sia le singole comunicazioni, proponendo poi motivi aggiunti. Il Ministero della Cultura ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Il TAR ha affermato la propria giurisdizione e annullato gli atti, dichiarando inammissibili il secondo motivo e i motivi aggiunti autonomi. Il Ministero ha proposto appello principale; i concessionari hanno resistito con appello incidentale subordinato.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge il primo motivo, con cui si deduceva che la controversia avrebbe avuto ad oggetto una pretesa meramente patrimoniale devoluta al giudice ordinario. Richiamando l’insegnamento delle Sezioni Unite n. 28973/2020 e n. 24345/2025, la sentenza ribadisce che la giurisdizione ordinaria copre solo le liti a contenuto patrimoniale in cui non assume rilievo un potere di intervento dell’amministrazione a tutela di interessi generali. Quando invece si contesta l’azione autoritativa sull’economia del rapporto, il conflitto si articola secondo il binomio potere-interesse e appartiene al giudice amministrativo.

Nel caso concreto le censure investivano la scelta discrezionale, cristallizzata nell’art. 19 della circolare, di estendere ai rapporti in corso il nuovo meccanismo di calcolo: contestazione di un atto generale, idonea a radicare la giurisdizione amministrativa.

Quanto al secondo motivo, la Corte esclude la dedotta contraddittorietà della sentenza appellata. L’intangibilità privatistica della convenzione e la sua emendabilità per ragioni di interesse pubblico in chiave di autotutela riflettono la natura mista dell’istituto, ricostruita nel percorso storico dalla concezione pan-privatistica a quella mista, fino agli accordi di diritto pubblico ex art. 11 della legge n. 241/1990.

La questione centrale attiene al quomodo: non all’an dell’adeguamento, ma alla sua applicazione ai rapporti in corso. Il Collegio ritiene che la sopravvenuta incongruità dei canoni giustifichi la modifica per i nuovi rapporti e per quelli in scadenza, non l’intervento ante tempus. L’affidamento del concessionario, sorretto da un contratto pluriennale, impone ulteriori e specifiche ragioni di interesse pubblico, nella specie del tutto mancanti.

La Corte richiama il test trifasico di proporzionalità, idoneità, necessità e adeguatezza (CGUE, Grande Sezione, 8 marzo 2022, C-205/20), rilevando che l’adeguamento differito al rinnovo, previsto dall’art. 9 della convenzione, costituiva alternativa meno invasiva e ugualmente satisfattiva dell’interesse pubblico. L’interesse abitativo del privato prevale su quello al miglior sfruttamento economico del bene. Non regge infine l’invocazione dell’atto generale a giustificazione degli atti attuativi: la circolare non può essere tautologicamente invocata a sostegno di sé stessa, e le richieste di pagamento, in quanto atti individuali, esigevano motivazione e contraddittorio.