Legittimo affidamento da convenzione urbanistica e onere di motivazione rafforzata del PGT (TAR Lombardia n. 3041 del 05.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il legittimo affidamento del privato titolare di interessi legittimi proprietari costituisce un’ipotesi di aspettativa qualificata che limita l’esercizio del potere di pianificazione urbanistica, senza tuttavia menomarne la consistenza. La tutela si realizza sul piano dell’obbligo di motivazione rafforzata: quando la scelta pianificatoria comprime un affidamento qualificato, e in particolare quello generato da una convenzione urbanistica ancora efficace, l’Amministrazione deve dare conto delle ragioni per cui l’interesse pubblico all’assetto del territorio prevale sulla posizione del privato. In difetto di tale ponderazione espressa, il nuovo strumento urbanistico è illegittimo nella parte in cui incide sul compendio interessato dalla convenzione. Il Comune conserva il potere di modificare la destinazione e la capacità edificatoria dell’area; la sola illegittimità della motivazione non dimostra però la spettanza del bene della vita, con conseguente rigetto della domanda risarcitoria.

Il Fatto

Una società proprietaria di aree nel territorio comunale stipulava nel 2011 una convenzione urbanistica per l’attuazione di un piano particolareggiato, articolato in tre unità minime d’intervento. La convenzione prevedeva, all’art. 4, comma 2, il trasferimento dei diritti edificatori inutilizzati sulla prima unità alle altre due, per complessivi 17.500 mq di superficie lorda di pavimento, e riconosceva alla società un diritto di opzione per l’acquisto delle aree comunali.

Con l’adozione del nuovo PGT nel 2018 e la sua approvazione definitiva nel 2019, il Comune separava le due unità dalla prima e le inseriva in un diverso ambito di trasformazione, riducendone la capacità edificatoria a 9.000 mq. La società impugnava gli atti dinanzi al TAR, deducendo l’illegittimità delle nuove scelte urbanistiche e chiedendo il risarcimento del danno.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’eccezione comunale secondo cui la convenzione del 2011, avendo ad oggetto la sola prima unità, non potrebbe generare vincoli né affidamenti in ordine alle altre due. L’art. 4 della convenzione contiene pattuizioni inequivocabilmente riferite anche a queste ultime, vincolanti per entrambe le parti ai sensi dell’art. 1372 cod. civ.

Il fulcro del ragionamento è il rapporto tra potere pianificatorio e affidamento qualificato. Richiamando l’Adunanza Plenaria n. 24/2009 e la giurisprudenza successiva, il TAR ricorda che lo strumento urbanistico generale non richiede ordinariamente motivazione puntuale delle singole scelte, essendo sufficiente il richiamo ai criteri generali del piano. Vi sono tuttavia casi in cui l’esposizione specifica delle ragioni è necessaria: tra essi, l’ipotesi in cui la scelta incida su un affidamento qualificato del privato.

Tale affidamento sussiste quando il privato vanta un’aspettativa ragionevole, basata su un impegno pregresso e ancora efficace assunto dall’Amministrazione nei suoi confronti. La giurisprudenza individua nelle pregresse convenzioni edificatorie una delle fattispecie tipiche di aspettativa tutelabile. Nel caso concreto la società era parte di una convenzione pienamente efficace, con un termine decennale non ancora scaduto, e disponeva quindi del tempo per conseguire la qualifica di unico soggetto attuatore del piano.

Il Comune, modificando destinazione e capacità edificatoria del comparto, avrebbe dovuto motivare specificamente le proprie scelte, dando conto degli interessi pubblicistici prevalenti. Ciò non è avvenuto. Il PGT è pertanto illegittimo nella parte in cui dissocia le due unità dalla prima e le esclude dal piano particolareggiato, con applicazione della previgente disciplina urbanistica e obbligo di riponderare la scelta, con piena discrezionalità ma con congrua esternazione delle ragioni.

Quanto alla domanda risarcitoria, il Collegio la respinge. L’illegittimità dell’azione comunale non risiede nella mancata conferma dell’assetto urbanistico, bensì solo nel difetto di ponderazione e motivazione. Non è dimostrata la spettanza del bene della vita, poiché il Comune ben poteva modificare la disciplina dell’area. Le spese sono compensate, con rifusione del contributo unificato a carico del Comune.