Obbligo di approvare il PABE da accordo di programma e potere sostitutivo (TAR Toscana n. 1255 del 06.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
L’accordo di programma sottoscritto ai sensi dell’art. 11, comma 1, l. n. 241/1990 vincola le parti all’esatto adempimento delle obbligazioni assunte, con forza di legge tra le stesse ai sensi dell’art. 1372 cod. civ.. L’inerzia dell’amministrazione rispetto all’obbligo di approvare il piano attuativo integra inadempimento contrattuale, accertabile dal giudice amministrativo in giurisdizione esclusiva. La legittimazione attiva spetta esclusivamente al soggetto che ha sottoscritto l’accordo, con estromissione degli altri. La mancata attività estrattiva del privato non vale a costituire rinuncia ai diritti derivanti dall’accordo, posto che anche la rinuncia unilaterale richiede la forma scritta. All’accoglimento segue la condanna all’adempimento entro termine e la nomina del commissario ad acta per l’inerzia successiva.

Il Fatto

La società ricorrente, autorizzata all’escavazione di una cava ricompresa in un bacino estrattivo del PIT/PPR, veniva convocata dal Comune per la sottoscrizione dell’accordo di programma finalizzato alla redazione dei piani attuativi dei bacini estrattivi delle Alpi Apuane. L’accordo veniva sottoscritto il 24 giugno 2016 e prevedeva, a carico del Comune, l’impegno a redigere, adottare e approvare i piani attuativi per i bacini elencati, tra cui quello di interesse della società, con adozione entro dieci mesi e termine ultimo di attuazione di dieci mesi.

La società versava la somma di € 12.000,00 prevista a titolo di compartecipazione alla spesa del procedimento. Il Comune non approvava il piano. La società proponeva ricorso ai sensi dell’art. 117 c.p.a. per accertare l’illegittimità del silenzio-inadempimento e ottenere la condanna dell’amministrazione, con nomina di un commissario ad acta. Il Comune eccepiva la carenza di legittimazione attiva dei soggetti diversi dalla società contraente.

La Motivazione della Corte

Il Collegio richiama l’ordinanza collegiale con cui ha affermato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, lett. a), n. 2, c.p.a., trattandosi di diritto soggettivo avente titolo in un contratto ex art. 11 l. n. 241/1990, e ha riqualificato la domanda come azione per l’esatto adempimento, convertendo il rito in ordinario.

L’eccezione del Comune è accolta solo in parte. Poiché si fa valere un’obbligazione scaturente dal contratto, che ai sensi dell’art. 1372 cod. civ. ha forza di legge tra le sole parti, solo la società contraente è titolare della situazione giuridica azionata. La società non contraente e il legale rappresentante in proprio sono pertanto estromessi, mentre il ricorso resta ammissibile perché proposto dal soggetto legittimato.

Nel merito il ricorso è fondato. Il Comune aveva assunto l’obbligo di approvare il piano per tutti i bacini elencati, incluso quello della ricorrente. L’adozione avrebbe dovuto avvenire entro dieci mesi dalla sottoscrizione, termine scaduto il 23 aprile 2017. Il Collegio richiama inoltre l’art. 239 bis l.r. n. 65/2014, che ha fissato l’approvazione al 5 giugno 2019, differito al 31 dicembre 2019: termine applicabile anche al Comune, giacché il contratto prevedeva pure l’obbligo di approvazione finale senza indicare un termine.

Entrambi i termini sono decorsi senza alcuna attività dell’amministrazione: sussiste quindi l’inadempimento contrattuale. La difesa comunale secondo cui il nuovo PIT/PPR non includerebbe più la cava è respinta: si tratta di argomentazioni apodittiche, prive di prova e relative a provvedimenti di futura adozione, inidonei a incidere sul diritto della società. La mancata attività estrattiva non integra rinuncia ai diritti dell’accordo, poiché, se gli accordi richiedono la forma scritta a pena di nullità, lo stesso vale per la modificazione e la rinuncia unilaterale.

Il Tribunale accoglie quindi il ricorso e condanna il Comune alla redazione e approvazione del piano entro centoventi giorni dalla comunicazione, nominando commissario ad acta il responsabile del settore regionale competente per l’inerzia successiva, con spese a carico dell’amministrazione.