Convenzione di lottizzazione non opponibile ai terzi e illegittimo ordine di ripristino (TAR Emilia-Romagna n. 393 del 05.06.2024)

Principi di diritto (Massima)
Gli obblighi di cessione delle aree derivanti da una convenzione di lottizzazione mai attuata non sono opponibili ai terzi estranei alla stessa e non producono effetti reali. Tali obblighi non possono quindi costituire il presupposto per l’esercizio dei poteri di sospensione e di ripristino previsti dagli artt. 4 e 9 della l.r. Emilia-Romagna n. 23/2004, che presuppongono una destinazione urbanistica pubblica dell’area opponibile erga omnes. La convenzione di lottizzazione costituisce un accordo negoziale, benché sui generis, idoneo a obbligare solo i soggetti stipulanti, il cui inadempimento si fa valere con gli strumenti e nei termini di legge. Il destinatario legittimo dell’ordine di ripristino è il soggetto titolare della disponibilità giuridica dell’area, anche se non responsabile diretto dell’abuso.

Il Fatto

Il Condominio ricorrente impugna l’ordinanza con cui il Comune di Modena gli ha ingiunto, entro novanta giorni, il ripristino dei parcheggi pubblici insistiti su due mappali, con previsione dell’acquisizione di diritto delle opere in caso di inottemperanza ai sensi dell’art. 9 della l.r. n. 23/2004. Impugna altresì la precedente ordinanza di sospensione dei lavori e di avvio del procedimento sanzionatorio.

Le aree, pertinenziali ai fabbricati condominiali, erano rimaste catastalmente intestate alla società costruttrice. I condomini avevano agito davanti al Tribunale di Modena per l’accertamento dell’usucapione, conclusosi con un verbale di conciliazione che riconosceva l’avvenuto acquisto a titolo originario. Il Comune fonda i provvedimenti sulla destinazione a parcheggio pubblico impressa dall’art. 3 della convenzione e dalla convenzione di lottizzazione del 1977, la cui cessione non è mai avvenuta.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del Condominio. L’art. 9, comma 1, della l.r. n. 23/2004 individua quali destinatari il proprietario e il responsabile dell’abuso, cioè il soggetto che ha la disponibilità giuridica dell’area. La responsabilità del terzo non proprietario può escludersi solo in caso di comprovata estraneità all’opera o di concreta attivazione per impedirla. Il ricorrente non ha contestato di essere il responsabile dell’abuso, avendo recintato l’area con fittoni e catene e apposto cartelli di proprietà privata.

Nel merito il ricorso è fondato. Il Comune ha ritenuto che la destinazione a parcheggio pubblico derivante dalla convenzione fosse opponibile erga omnes e idonea a integrare il presupposto sanzionatorio. È invece pacifico che gli obblighi convenzionali non siano stati adempiuti e che l’amministrazione non abbia chiesto l’esecuzione né agito ai sensi dell’art. 2932 c.c.

La convenzione di lottizzazione è un accordo negoziale che obbliga solo i sottoscrittori. I piani convenzionati non assumono valore di norme edilizie e, verso i terzi, producono solo l’efficacia propria degli strumenti contrattuali, come affermato da Cass. civ., Sez. II, n. 1384 del 1994. L’obbligo di cessione mai attuato non è dunque opponibile ai terzi acquirenti e non può fondare l’esercizio dei poteri pubblicistici.

Il Collegio ritiene superfluo pronunciarsi sulla prescrizione del diritto alla cessione, questione rilevante solo in un eventuale giudizio ex art. 2932 c.c. Richiama l’orientamento secondo cui il termine decennale riguarda solo le disposizioni espropriative, non le obbligazioni dei lottizzanti (Cons. Stato, Sez. IV, n. 8328 del 2023; Ad. Plen. n. 28 del 2014), e la recente pronuncia che esclude l’adempimento forzoso quando la cessione è prevista “a richiesta” (Cons. Stato, Sez. V, n. 3730 del 2024).

Decisivo è che i condomini hanno agito in giudizio, prima di ogni iniziativa comunale, ottenendo il riconoscimento dell’usucapione con verbale di conciliazione. Gli effetti sostanziali del negozio ivi consacrato restano validi finché non siano annullati o dichiarati nulli, non spettando al giudice amministrativo tale accertamento. Il provvedimento è pertanto annullato, con compensazione delle spese.