Convenzione urbanistica e silenzio assenso condizionato alla cessione delle aree (Cons. Stato n. 9665 del 09.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le convenzioni urbanistiche, disciplinate dall’art. 11 l. n. 241 del 1990, si interpretano secondo i canoni del codice civile, con prevalenza dell’interpretazione funzionale e secondo buona fede ex art. 1366 c.c., che impone di evitare letture suscettibili di ingenerare falsi affidamenti. La cessione gratuita delle aree e l’obbligo di fideiussione possono costituire condizione per il rilascio del permesso di costruire quando gli atti negoziali le configurino come obbligazione principale e le clausole si integrino reciprocamente. La mancata prestazione della garanzia rende l’istanza priva di un elemento essenziale, con conseguente inconfigurabilità giuridica della domanda e impossibilità di formazione del silenzio assenso. Il provvedimento che dichiari l’archiviazione del procedimento va qualificato come rigetto dell’istanza; ove il contenuto sia vincolato, opera l’art. 21 octies, comma 2, l. n. 241 del 1990 e il difetto di preavviso ex art. 10 bis non rileva.

Il Fatto

La società appellante ha acquistato un terreno nel comune di Montese, subentrando nella convenzione stipulata nel 2012 per l’attuazione di un piano di organizzazione urbana posto al servizio di un’area a destinazione produttiva. Assumeva di aver soddisfatto ogni richiesta dell’amministrazione, compresa la monetizzazione di alcuni parcheggi, e chiedeva l’attestazione dell’avvenuta formazione del permesso di costruire per silenzio-assenso ai sensi dell’art. 18, comma 10, l.r. n. 15 del 2013.

Il Comune negava l’attestazione con provvedimento del 10 ottobre 2017, qualificato come archiviazione del procedimento per manifestazione di mancato interesse. Il TAR Emilia-Romagna respingeva il ricorso con sentenza n. 438 del 2023. La società proponeva appello, contestando l’interpretazione degli atti negoziali, la ritenuta impossibilità di formazione del silenzio assenso e la qualificazione del provvedimento.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce la questione interpretativa muovendo dalla natura delle convenzioni urbanistiche, riconducibili all’art. 11 l. n. 241 del 1990 e integrate, per quanto compatibili, dai principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti. Nell’interpretazione degli atti negoziali assume rilievo centrale il criterio funzionale, che prevale su quello meramente letterale, unitamente al canone sistematico dell’art. 1363 c.c. e al criterio di buona fede ex art. 1366 c.c..

Richiamando la Cons. Stato, sez. V, n. 4635 del 28.05.2025 e la Cons. Stato, sez. IV, n. 7435 del 05.09.2024, la Sezione ribadisce che la buona fede non è criterio meramente sussidiario, ma integra l’elemento letterale nella ricerca della comune volontà delle parti, imponendo lealtà e coerenza tra il comportamento e l’affidamento ingenerato. Alla luce di tali coordinate, la cessione gratuita delle aree e delle opere di urbanizzazione costituisce obbligazione principale e condizione per il rilascio del titolo edilizio, emergendo come tale sia dall’atto unilaterale d’obbligo del 2002 sia dalla convenzione del 2012.

La Corte rileva che gli obblighi di cessione, realizzazione delle opere e rilascio del permesso sono tra loro interdipendenti. Né vale obiettare che l’amministrazione avrebbe dovuto attivare i rimedi di cui all’art. 2932 c.c.: la convenzione integra e non sostituisce l’atto d’obbligo, e l’art. 12 d.P.R. n. 380/2001 non impedisce che la convenzione subordini il rilascio del titolo alla cessione delle aree.

Quanto al silenzio assenso, il motivo è infondato: l’istanza era priva degli elementi essenziali per la mancata allegazione della fideiussione. Richiamando la Cons. Stato, sez. VI, n. 11034 del 16.12.2022, la Cons. Stato, sez. IV, n. 11217 del 27.12.2023 e la Cons. Stato, sez. IV, n. 7768 del 25.09.2024, la Sezione chiarisce che la domanda deve essere aderente al modello normativo astratto e completa degli elementi minimali, non integrabili dalla normativa regionale oltre i livelli di tutela consentiti dall’art. 29, comma 2-quater, l. n. 241/1990. L’assunzione volontaria dell’obbligo fideiussorio rende la garanzia elemento essenziale della domanda.

Infine, il provvedimento di archiviazione va qualificato come rigetto dell’istanza. Non sussiste violazione dell’art. 10 bis per le plurime interlocuzioni procedimentali, e comunque, stante il carattere vincolato dell’atto, opera l’art. 21 octies, comma 2, l. n. 241 del 1990. L’appello è respinto, con nulla sulle spese per la mancata costituzione del Comune.