Elusione del giudicato amministrativo e legittimazione delle sole parti del giudizio (Cons. Stato n. 7301 del 02.10.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il giudicato amministrativo, in assenza di norme speciali, soggiace alla regola dell’art. 2909 c.c. e spiega i propri effetti sostanziali soltanto tra le parti, i loro eredi e aventi causa. Solo l’effetto caducatorio può operare erga omnes quando l’atto annullato sia inscindibile; gli effetti di accertamento, ordinatori e conformativi restano invece riservati alle parti del giudizio. Ne consegue che la nullità per elusione del giudicato, ai sensi dell’art. 21-septies legge n. 241/1990, appartiene alla sfera dell’azione di ottemperanza e può essere fatta valere, nel termine di prescrizione dell’actio iudicati, unicamente da chi è legittimato a proporla. Il terzo estraneo al giudizio, inciso dal provvedimento emanato in sede di rinnovo del potere, può tutelarsi solo con l’azione di annullamento nel termine di decadenza.

Il Fatto

Due società, nella qualità di gestore di una rete interna di utenza ricompresa nei sistemi di distribuzione chiusi, impugnavano davanti al TAR Lombardia la delibera con cui l’ARERA, in asserita ottemperanza a tre sentenze del Consiglio di Stato, aveva ridisciplinato l’erogazione del servizio di dispacciamento per le utenze connesse a tali sistemi.

Il TAR, accogliendo il primo motivo, dichiarava la nullità della delibera per elusione del giudicato e l’improcedibilità del secondo motivo per sopravvenuta carenza di interesse, differendo gli effetti della pronuncia alla data del provvedimento di ottemperanza. Proponevano appello l’ARERA, in via principale, e il gestore della rete di trasmissione, in via incidentale, lamentando il difetto di legittimazione delle ricorrenti, rimaste estranee ai giudizi conclusi dalle sentenze asseritamente eluse. Interveniva ad opponendum una terza società.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto l’eccezione di inammissibilità dell’intervento, ritenendola fondata. Richiamando l’Adunanza plenaria n. 15 del 2024, distingue l’intervento adesivo-dipendente dal litisconsortile in base alla natura dell’interesse dell’interventore: chi è titolare di una posizione direttamente incisa dall’atto impugnato è cointeressato e il suo intervento assume natura litisconsortile, con la conseguenza che, essendo parte principale del giudizio, può agire solo in primo grado e non in appello, per il divieto dell’art. 104, comma 1, c.p.a.

Nel merito, il primo motivo è accolto. Il giudicato amministrativo segue la regola dell’art. 2909 c.c.; i casi di efficacia ultra partes sono eccezionali e, come chiarito dalle Adunanze plenarie nn. 4 e 5 del 2019, riguardano il solo effetto di annullamento. Gli effetti di accertamento della pretesa, ordinatori e conformativi operano unicamente tra le parti del giudizio originario, le sole legittimate a farne valere la violazione. Il principio vale per tutti i soggetti estranei, non solo per il cointeressato inerte.

Il Collegio esclude che la previsione dell’art. 21-septies legge n. 241/1990 muti il quadro. Il regime processuale della nullità da elusione è speciale: l’art. 31, comma 4, ultimo periodo, c.p.a. sottrae tale vizio alla disciplina ordinaria per assoggettarlo a quella del giudizio di ottemperanza. L’azione spetta perciò solo a chi può proporre l’ottemperanza, cioè alle parti del processo concluso dalla pronuncia da eseguire.

Non rileva che le appellate avessero a suo tempo impugnato la precedente delibera: i ricorsi sono stati dichiarati perenti e, per l’art. 310, comma 2, c.p.c., richiamato dall’art. 39 c.p.a., l’estinzione rende inefficaci gli atti compiuti ma non le sentenze di merito, nella specie inesistenti. Manca dunque alcun accertamento della situazione azionata.

Il secondo motivo resta assorbito. La domanda di annullamento, non riproposta in appello, si considera abbandonata. Gli appelli sono accolti e il ricorso di primo grado dichiarato inammissibile, con compensazione delle spese del doppio grado.