Restituzione incentivi dopo decadenza definitiva: giurisdizione ordinaria (Cass. civ. Sez. Un. n. 23514 del 19.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, prevista dall’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. per le controversie attinenti a procedure e provvedimenti concernenti la produzione di energia, non si estende alla domanda di restituzione di somme, proposta dal GSE ai sensi dell’art. 2033 c.c., quando la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti sia stata definitivamente accertata. In tal caso, il provvedimento di decadenza costituisce mero antecedente della pretesa restitutoria, la cui legittimità non è più contestabile, e la controversia si colloca su un piano esclusivamente privatistico, radicandosi la giurisdizione del giudice ordinario.

Il Fatto

Una società, titolare di impianti fotovoltaici ammessi al c.d. “Primo Conto Energia”, subiva dal GSE un provvedimento di decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti per violazioni accertate nel 2017. La società impugnava il provvedimento dinanzi al TAR Lazio, che respingeva il ricorso; l’appello al Consiglio di Stato veniva rigettato con sentenza del 2022, con conseguente consolidamento della decadenza.

In pendenza del giudizio di appello, il GSE proponeva dinanzi al TAR Lazio un’autonoma azione di condanna, volta a ottenere la restituzione degli incentivi percepiti dalla società sino alla decadenza. Il TAR accoglieva la domanda e la società proponeva appello dinanzi al Consiglio di Stato, reiterando l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Il Consiglio di Stato, con la sentenza impugnata, respingeva l’appello, affermando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La società proponeva ricorso per cassazione ai sensi dell’art. 362 c.p.c.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite, accogliendo il primo motivo di ricorso, hanno ribadito che il riparto di giurisdizione va risolto sulla base del petitum sostanziale, identificato dalla natura della posizione giuridica dedotta in giudizio. Hanno precisato che l’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. non determina un’attribuzione generalizzata di tutte le controversie originate da rapporti incentivanti, richiedendo che l’oggetto della lite concerna, direttamente o indirettamente, l’esercizio di un potere autoritativo.

La Corte ha distinto l’ipotesi in cui sia contestata la legittimità del provvedimento di decadenza — che radica la giurisdizione amministrativa — da quella in cui la decadenza sia ormai definitiva. Quando il provvedimento non è più impugnabile, perché confermato da sentenza passata in giudicato, il potere amministrativo del GSE è esaurito e la pretesa restitutoria si fonda su un credito di natura privatistica, azionabile dinanzi al giudice ordinario.

Tale conclusione, ad avviso della Corte, non è contraddetta dalla circostanza che, al momento della proposizione dell’azione restitutoria, la decadenza risultasse solo provvisoriamente esecutiva per effetto della sentenza di primo grado. L’accertamento della legittimità del provvedimento, infatti, non poteva essere rimesso in discussione nel giudizio separato promosso dal GSE, ma solo nel distinto giudizio di impugnazione. La Corte ha ritenuto non pertinenti i precedenti che affermano la giurisdizione amministrativa, in quanto riguardanti fattispecie in cui la pretesa restitutoria era contestata unitamente alla legittimità del provvedimento di decadenza, ovvero in cui il potere amministrativo non era ancora esaurito.

La controversia, quindi, non attenendo più a un provvedimento concernente la produzione di energia in senso funzionale, ma a una ordinaria pretesa restitutoria fondata su un diritto soggettivo, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha, pertanto, cassato la sentenza impugnata, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale la causa dovrà essere riassunta. Il secondo motivo di ricorso, concernente il diniego di sospensione necessaria ex art. 295 c.p.c., è rimasto assorbito.