Sospensione lavori cautelare, onere di cautela e danno evitabile con diligenza (TAR Sicilia n. 2938 del 30.08.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il risarcimento del danno da illegittima sospensione cautelativa dei lavori presuppone la prova concreta del pregiudizio riferito a quel provvedimento, non essendo sufficiente il mero annullamento in sede giurisdizionale. L’ordinanza di sospensione ha natura provvisoria ed efficacia temporalmente limitata, esaurendosi al termine massimo di sessanta giorni previsto dalla legge regionale, senza necessità di atto dichiarativo. Ai fini dell’elemento soggettivo è sufficiente a sostenere il potere cautelare un dubbio ragionevole sulla legittimità dell’iniziativa edilizia, anche se poi il provvedimento risulti annullato. In applicazione dell’art. 30, comma 3, cod. proc. amm. e dell’art. 1227 cod. civ., l’omessa attivazione della tutela cautelare nel giudizio di annullamento integra danno evitabile con l’ordinaria diligenza e recide il nesso causale.

Il Fatto

La società ricorrente aveva ottenuto nel 1989 la concessione edilizia per un complesso alberghiero, poi volturata in proprio favore e seguita da una variante. Nel gennaio 1994 il Comune ordinò la sospensione cautelativa dei lavori, preceduta da una nota assessoriale che invitava a procedere all’annullamento d’ufficio del titolo. Nel maggio 1994 lo stesso Comune annullò in autotutela la concessione: quel provvedimento fu annullato dal giudice amministrativo con decisione definitiva.

Con sentenza del 2019 il TAR annullò anche l’ordinanza di sospensione, accertando la legittimità del titolo edilizio. La società ha quindi chiesto la condanna del Comune al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali, articolati in maggiori costi di completamento, oneri finanziari, mancati utili e danno all’immagine. Il Comune, costituitosi, ha eccepito l’improcedibilità e l’inammissibilità per duplicazione della domanda risarcitoria già proposta in altro giudizio.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha prescisso dall’esame delle eccezioni preliminari per ragioni di economia processuale, respingendo il ricorso nel merito. Ha anzitutto delimitato l’ambito soggettivo: la domanda risarcitoria è stata proposta solo contro il Comune, non essendo stato evocato in giudizio l’Assessorato emanante la nota.

Sul piano temporale, il TAR ha circoscritto il pregiudizio al periodo di efficacia dell’ordinanza di sospensione. L’art. 2 della legge reg. Sic. n. 37/1985, vigente ratione temporis, limita il potere sindacale di sospensione cautelare a sessanta giorni, trascorsi i quali l’ordinanza perde automaticamente efficacia, senza necessità di atto dichiarativo. Il provvedimento ha dunque cessato di produrre effetti il 21 marzo 1994 e, al più, il 16 maggio 1994. I danni riferiti al successivo annullamento del titolo ricadono su altra domanda, già definita con giudicato, e sarebbero inammissibili per violazione del ne bis in idem.

Quanto all’elemento soggettivo, il Collegio ha richiamato il principio per cui non basta il mero annullamento dell’atto: serve la prova del danno e del dolo o colpa dell’amministrazione. Il provvedimento cautelare, di durata limitata, è legittimamente sostenuto da un dubbio ragionevole sulla legittimità dell’iniziativa edilizia, non occorrendo che quel dubbio sia fondato. La colpa della P.A. resta perciò esclusa.

Il ricorso è stato respinto anche per la regola dell’art. 30, comma 3, ultimo periodo, cod. proc. amm., che esclude i danni evitabili con l’ordinaria diligenza e gli strumenti di tutela. Nel giudizio di annullamento dell’ordinanza la società non aveva proposto domanda cautelare. L’onere di attivare la tutela cautelare integra il canone di diligenza e solidarietà e, secondo l’indirizzo richiamato dal Collegio, la norma codicistica è ricognitiva dei principi dell’art. 1227 cod. civ.: l’omissione recide il nesso causale.

Da ultimo, il TAR ha rilevato il difetto di prova specifica dei pregiudizi riferiti alla sospensione: la relazione tecnica di parte riconduce più volte la stasi dei lavori all’annullamento del titolo del maggio 1994, non all’ordinanza cautelativa. La domanda di responsabilità processuale aggravata avanzata dal Comune è stata respinta, non raggiungendo la soglia dell’assenza di ogni ragionevole dubbio.