L’accordo di programma che preclude la concessione di finanziamenti radica l’interesse legittimo e la giurisdizione del giudice amministrativo (Cass. civ. Sez. 1 n. 11914 del 30.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
La questione relativa alla compromettibilità in arbitrato di una controversia concernente gli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento amministrativo devoluti alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo costituisce questione di giurisdizione, da risolvere secondo il criterio del petitum sostanziale e della natura della posizione giuridica dedotta. Spetta al giudice amministrativo la cognizione delle controversie relative a un accordo di programma in cui la pubblica amministrazione, esercitando potestà pubblicistiche, individui modalità e condizioni per la concessione ed erogazione di un finanziamento, restando devoluta al giudice ordinario la sola fase dell’erogazione del contributo. La partecipazione del privato all’accordo di programma come soggetto promotore ed esecutore delle opere non trasforma l’interesse legittimo all’ottenimento dei finanziamenti in diritto soggettivo, anche quando l’accordo abbia carattere “vincolante”. Ne consegue che la clausola compromissoria non può fondare la devoluzione ad arbitri di una domanda avente ad oggetto la pretesa ai finanziamenti, dovendosi dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e la nullità del lodo.

Il Fatto

Una società, soggetto promotore ed esecutore di un complesso sportivo-ricreativo, aveva stipulato un accordo di programma con la Regione, la Provincia e il Comune per la realizzazione dell’opera, che prevedeva l’impegno della Regione a concedere finanziamenti. A seguito del rifiuto della Regione di aderire ai successivi atti consensuali di finanziamento, la società aveva proposto domanda di arbitrato per l’accertamento dell’inadempimento e la condanna al pagamento della somma di € 2.582.284,00, oltre interessi e risarcimento danni. Il collegio arbitrale aveva accolto la domanda, ma la Corte d’appello, investita dell’impugnazione della Regione, aveva confermato il lodo. La Regione ha quindi proposto ricorso per cassazione, deducendo, tra i motivi, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario per essere la controversia devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

La Motivazione della Corte

La Corte di cassazione ha esaminato prioritariamente il secondo motivo di ricorso, avente carattere pregiudiziale, riguardante la questione di giurisdizione. Ha ricordato che l’attività degli arbitri rituali ha natura giurisdizionale e sostitutiva della funzione del giudice ordinario, sicché lo stabilire se una controversia spetti agli arbitri o al giudice amministrativo dà luogo a una questione di giurisdizione, sulla quale la Corte è anche giudice del fatto.

La Corte ha richiamato il quadro normativo, e in particolare l’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a. che devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento amministrativo, e l’art. 12 c.p.a. che ammette l’arbitrato solo per le controversie concernenti diritti soggettivi. Ha quindi applicato il principio, già affermato dalle Sezioni Unite, secondo cui, in tema di accordi di programma, è necessaria la valutazione della natura delle situazioni giuridiche azionate: il ricorso all’arbitrato è possibile solo se la domanda abbia consistenza di diritto soggettivo e non di interesse legittimo.

Nella fattispecie, la Corte ha accertato che l’accordo di programma rinviava ogni decisione sui finanziamenti a “successivi congiunti o separati atti consensuali” e che la delibera regionale di adesione prevedeva l’impegno a inserire il progetto nei programmi di finanziamento regionali. Ha quindi concluso che la società aveva fatto valere una pretesa all’ottenimento dei finanziamenti, rispetto alla quale non era configurabile un diritto soggettivo ma solo un interesse legittimo, essendo la concessione rimessa alla scelta discrezionale della pubblica amministrazione. Ha precisato che il carattere “vincolante” dell’accordo, ai sensi dell’art. 2, comma 203, l. n. 662/1996, non fonda l’automatica trasformazione degli interessi in diritti perfetti.

La Corte ha pertanto accolto il secondo motivo, dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo, cassato senza rinvio la sentenza impugnata e dichiarato la nullità del lodo, assegnando i termini di legge per la riassunzione della causa davanti al giudice amministrativo. Ha compensato interamente le spese di lite in ragione della particolarità delle questioni controverse.