Prelazione artistica: l’atto consolidato estingue il diritto dominicale e fonda la restituzione (Cons. Stato n. 2515 del 26.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento amministrativo di esercizio della prelazione artistica ha natura autoritativa e ablatoria: esso non si sostituisce al negozio traslativo, ma attrae unilateralmente il bene nella sfera pubblica, restando il contratto mera occasione storica del procedimento. Il decreto che ha esercitato la prelazione, ove non sia stato annullato ed essendo ormai consolidato per l’intervenuta decadenza dall’impugnazione, continua a operare come fatto estintivo del diritto dominicale del privato e costitutivo del diritto di proprietà in capo allo Stato. Ne consegue che l’occupazione pubblica del bene è assistita da titolo e non configura un illecito permanente: le domande di restituzione e di risarcimento sono infondate, poiché difetta il presupposto costitutivo dell’occupazione sine titulo. L’accertamento incidentale di illegittimità ai fini risarcitori non è esperibile quando la domanda demolitoria sia ormai inammissibile.

Il Fatto

Una società, acquirente nel 1911 di un palazzo storico nel centro di Roma adibito a sede della Massoneria, agisce davanti al giudice amministrativo per ottenere l’accertamento dell’abusività dell’occupazione dell’immobile da parte dello Stato, la condanna al rilascio e il risarcimento del danno. La vicenda si intreccia con il decreto ministeriale del 20 gennaio 1926, con cui il Governo esercitò la prelazione sul bene ai sensi dell’art. 6 della legge n. 364/1909 e del r.d.l. n. 2192/1925.

I precedenti giudizi avviati contro quel decreto si erano estinti, prima per perenzione e poi per rinuncia. Il TAR Lazio dichiara il ricorso inammissibile, tardivo e comunque infondato. La società appella, contestando la qualificazione della propria domanda come azione di annullamento e sostenendo l’autonomia del rimedio restitutorio dalla tutela impugnatoria.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce l’istituto della prelazione artistica richiamando un recente arresto della stessa Sezione e la giurisprudenza costituzionale e amministrativa: il potere di acquisizione coattiva del bene culturale è autoritativo e ablatorio, con acquisto diretto alla mano pubblica e senza subentro nel rapporto negoziale. Il privato vanta una posizione di interesse legittimo oppositivo, e le vicende del contratto a monte restano irrilevanti.

Il punto decisivo è però un altro. Le doglianze dell’appellante presuppongono l’invalidità del decreto del 1926 e il conseguente difetto del titolo statale: nessuno di tali presupposti regge. Il provvedimento di prelazione non è più sindacabile, essendo pacifica la decadenza della società dal rimedio impugnatorio. Esso conserva piena efficacia e ha prodotto l’effetto ablativo in danno dei privati e acquisitivo in favore dello Stato.

La Corte corregge parzialmente la motivazione del TAR: le domande restitutorie e risarcitorie non sono un’azione di annullamento e sono in astratto ammissibili. Esse risultano però infondate nel merito, perché l’accertamento dell’occupazione illecita presuppone la rimozione del titolo, ormai impossibile. Non sussiste alcun rifiuto di giurisdizione, ma la carenza di un elemento costitutivo della fattispecie dedotta, come avviene in materia espropriativa.

Quanto al secondo motivo, la censura di retroattività è inconferente: la nullità di pieno diritto delle alienazioni era già comminata dall’art. 29 della legge n. 364/1909, anteriore all’acquisto del 1911, e la denuntiatio fu del tutto omessa, così che il termine per la prelazione non iniziò mai a decorrere. L’omessa denuncia determina la nullità relativa del contratto, non opponibile alla P.A.: il diritto della società recede di fronte all’ablazione. Il Collegio esclude infine l’art. 34, comma 3, c.p.a. e ravvisa il concorso colposo della società ex art. 1227, secondo comma, c.c. nelle scelte processuali omissive. L’appello è respinto, con compensazione delle spese.