Ammonimento per stalking annullato per difetto di istruttoria e motivazione (Cons. Stato n. 3750 del 13.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’ammonimento orale previsto dall’art. 8, comma 2, del d.l. n. 11/2009, convertito dalla l. n. 38/2009, assolve una funzione di prevenzione e dissuasione dei comportamenti sanzionati dall’art. 612-bis cod. pen. e non richiede la piena prova della responsabilità dell’ammonito, potendo fondarsi su un quadro indiziario. La natura discrezionale del provvedimento e lo standard probatorio attenuato non riducono, ma rafforzano, l’obbligo di un’istruttoria seria, completa e imparziale e di una motivazione adeguata ai sensi dell’art. 3 della l. n. 241/1990. È pertanto illegittimo, per difetto di istruttoria e insufficienza della motivazione, il provvedimento che si fondi quasi esclusivamente sulle dichiarazioni della persona offesa e ometta di confrontarsi criticamente con le risultanze istruttorie di segno contrario, ivi comprese le relazioni di servizio che escludano i presupposti e le perizie tecniche difensive, senza adeguata confutazione.

Il Fatto

Il Questore di Trento adottava un provvedimento di ammonimento nei confronti di un soggetto, ritenendo che le condotte assillanti poste in essere ai danni della ex convivente — comunicazioni minacciose e diffamatorie, indebita acquisizione e prospettata divulgazione di dati personali — integrassero atti persecutori ai sensi dell’art. 612-bis cod. pen., con conseguente stato di ansia e mutamento delle abitudini di vita della persona offesa. Il ricorso gerarchico proposto dall’interessato veniva respinto dal Commissario del Governo per la Provincia Autonoma di Trento con decreto del 14 giugno 2023.

Il destinatario impugnava il diniego davanti al T.R.G.A. per la Provincia di Trento, lamentando la carenza istruttoria e l’unilateralità della valutazione, l’omesso rilievo delle relazioni di servizio del Commissario di P.S. che escludevano i presupposti dell’ammonimento e la sostanziale ignoranza della perizia grafologica difensiva. Il Tribunale respingeva il ricorso con sentenza n. 23/2024, ritenendo il decreto congruamente motivato anche a prescindere dal contrasto tra le perizie. Proponeva quindi appello l’originario ricorrente.

La Motivazione della Corte

La Sezione respinge anzitutto le eccezioni in rito. Quanto alla produzione documentale in appello, ritiene applicabile l’art. 104 c.p.a., poiché i documenti non erano nella disponibilità dell’appellante in primo grado ed erano in larga parte detenuti da un terzo; richiama sul punto Cons. St. n. 5560/2021 e Cons. St., sez. VI, n. 907/2025. Quanto all’onere di specificità dei motivi, osserva che esso è soddisfatto quando siano chiaramente individuabili le parti censurate e le ragioni della critica, senza necessità di formule rituali (Cass. n. 5114/2022; Cons. St., sez. V, n. 7856/2023).

Nel merito, il Collegio ricostruisce la disciplina: l’ammonimento è misura di prevenzione e dissuasione che non esige la piena prova del reato, ma può trovare sostegno in un quadro anche solo indiziario (Cons. St., sez. III, n. 4127/2015). Esso costituisce tuttavia provvedimento discrezionale (Cons. St., sez. III, n. 4241/2016) e deve essere adeguatamente motivato ai sensi dell’art. 3 della l. n. 241/1990; correlativamente, anche i provvedimenti che neghino i presupposti della misura devono essere motivati, per non frustrare le esigenze di tutela della collettività e dei singoli. La motivazione è presidio di legalità sostanziale, come ribadito dalla Corte costituzionale (ord. n. 92/2015 e n. 58/2017).

La Sezione sottolinea che la fattispecie legittimante tende a sovrapporsi a quella penale, come dimostra il rinvio dell’art. 8 del d.l. n. 11/2009 alle disposizioni del codice penale, sebbene con un diverso standard probatorio (Cons. St., sez. III, n. 3756/2024). Proprio per tale ragione la natura indiziaria del giudizio non attenua, ma rafforza, l’obbligo di un’istruttoria seria, completa e imparziale. Ne consegue l’illegittimità di un provvedimento fondato su una valutazione parziale o unilateralmente orientata.

Nel caso concreto l’Amministrazione ha fondato la misura quasi esclusivamente sulle dichiarazioni della richiedente, senza confrontarsi criticamente con le relazioni del Commissario di P.S. che avevano escluso i presupposti, né con le dichiarazioni della figlia, dapprima ritenute attendibili e poi svalutate senza puntuale riscontro. Analogamente, ha valorizzato una perizia grafologica e sostanzialmente ignorato quella di segno contrario, in contrasto con il principio di imparzialità. Non risultano dimostrate condotte reiterate, un perdurante e grave stato di ansia, né una significativa alterazione delle abitudini di vita (Cons. St., sez. III, n. 446/2026).

Anche la sentenza di primo grado, recependo acriticamente la ricostruzione amministrativa, incorre in un vizio di motivazione. L’appello è pertanto accolto e il provvedimento annullato per difetto di istruttoria e insufficienza della motivazione, con rinvio alla Questura per il riesame. Le spese del doppio grado sono compensate.