Foro del pubblico impiego e danno da ritardata costituzione del rapporto (TAR Toscana n. 352 del 04.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di danno da ritardata costituzione del rapporto di impiego, il foro speciale della sede di servizio del pubblico dipendente, previsto dall’art. 13, comma 2, cod. proc. amm., non opera: esso presuppone che la controversia origini dal rapporto di impiego o lo investa, e non si estende alla fase anteriore alla sua costituzione né a quella successiva alla cessazione. Esclusa l’applicazione del foro speciale, la competenza sulla domanda risarcitoria si determina secondo il criterio generale della sede dell’amministrazione che ha adottato gli atti e i provvedimenti causativi del danno, ai sensi dell’art. 13, comma 1, cod. proc. amm., anche quando la domanda risarcitoria sia proposta con autonoma e successiva azione rispetto a quella di annullamento. La domanda che investa l’esecuzione di una sentenza del giudice di appello appartiene al Consiglio di Stato, ai sensi dell’art. 113, comma 1, cod. proc. amm..

Il Fatto

Il ricorrente, militare dell’Esercito Italiano, era risultato vincitore di un concorso per sottotenenti del ruolo speciale indetto nel maggio 2004, ma non era stato arruolato per la riduzione dei posti disposta dall’amministrazione per sopravvenuti motivi economici. Impugnati i provvedimenti di due successive procedure concorsuali, egli ne aveva ottenuto l’annullamento dal TAR Lazio – Roma. In appello il Cons. Stato gli aveva riconosciuto l’anzianità giuridica dal 31 dicembre 2004, mentre nelle more era stato incorporato con anzianità dal 22 dicembre 2009.

Con il nuovo ricorso il militare ha chiesto il riconoscimento formale dell’anzianità accertata, deducendo la nullità degli atti di inquadramento per elusione del giudicato, e il risarcimento del danno per il periodo compreso tra il 31 dicembre 2004 e il 25 gennaio 2010. Il Ministero della Difesa ha eccepito l’incompetenza del giudice adito sotto il duplice profilo dell’ottemperanza e del foro territoriale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio qualifica anzitutto l’azione. Il ricorrente stesso richiama l’indirizzo consolidato secondo cui solo dall’illegittima interruzione o sospensione di un rapporto già in essere deriva il diritto alla restitutio in integrum delle retribuzioni non percepite. Nel caso di mancata o ritardata costituzione del rapporto, la retribuzione presuppone un rapporto sinallagmatico realmente iniziato e la tutela è solo risarcitoria per equivalente, da parametrare secondo l’art. 1223 cod. civ., come affermato da Cons. Stato, sez. II, n. 6469 del 2023, Cons. Stato, sez. VI, n. 8042 del 2021 e Cons. Stato, sez. VI, n. 3907 del 2021.

I pregiudizi dedotti si riferiscono al periodo anteriore alla costituzione del rapporto e sono causalmente imputati agli atti annullati dal TAR Lazio – Roma n. 13308/2014. Il petitum sostanziale è dunque il risarcimento di un danno da ritardo cagionato prima e al di fuori del rapporto di lavoro: ne consegue l’inoperatività del criterio della sede di servizio.

Il Collegio riconosce che, nel passaggio dall’art. 3 della legge n. 1034/1971 all’art. 13, comma 2, cod. proc. amm., il criterio ha assunto latitudine maggiore grazie al riferimento alle “controversie riguardanti pubblici dipendenti”. Resta però fermo che la qualità di dipendente pubblico determina la competenza solo se la controversia origina dal rapporto o lo investe, non potendosi attrarre al foro della sede di servizio tutte le liti in cui sia parte, a qualsiasi titolo, un pubblico dipendente (Cons. Stato, A.P., n. 37 del 2012).

Escluso il foro speciale, opera il criterio generale della sede dell’amministrazione che ha adottato gli atti impugnati, sancito dall’art. 13, comma 1, cod. proc. amm.. La formula letterale include ogni tipologia di azione, compresa quella risarcitoria, che non può che seguire la sorte dell’azione di annullamento: ragioni di concentrazione delle tutele impediscono che la competenza muti a seconda che la domanda risarcitoria sia proposta insieme a quella impugnatoria o con ricorso autonomo e successivo (Corte cost. n. 204 del 2004; Cons. Stato, A.P., n. 10 del 2004). Gli effetti degli atti annullati non sono circoscritti a un ambito regionale, trattandosi di procedura concorsuale su base nazionale: non opera il criterio dell’efficacia degli atti.

Sul secondo capo di domanda, il Collegio rileva che le conclusioni del ricorso chiedono espressamente il riconoscimento dell’anzianità, smentendo la tesi di una tutela solo risarcitoria. L’azione ha dunque contenuto di ottemperanza alla decisione del Consiglio di Stato, né rileva che sia stata introdotta nelle forme del rito ordinario, che prevale in presenza di cumulo di domande connesse ai sensi dell’art. 32 cod. proc. amm.. Su tale domanda la competenza spetta al Consiglio di Stato ex art. 113, comma 1, cod. proc. amm..

Il Tribunale dichiara pertanto la propria incompetenza territoriale, indicando quali giudici competenti il TAR Lazio – Roma per la domanda risarcitoria e il Consiglio di Stato per quella di esecuzione del giudicato, con compensazione delle spese stante il carattere interlocutorio della decisione.