Concessione di bene pubblico scaduta e sgombero: legittima l’autotutela esecutiva (Cons. Stato n. 2688 del 02.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
La scadenza del titolo concessorio avente ad oggetto un bene pubblico e l’uso difforme del medesimo, realizzato mediante subconcessione non autorizzata e mutamento della destinazione assentita, integrano le ragioni di interesse pubblico che legittimano l’amministrazione all’esercizio dell’autotutela esecutiva ai sensi dell’art. 823, comma 2, cod. civ., con conseguente riacquisizione del bene e sgombero. L’uso difforme non determina alcun mutamento della natura del bene, non essendo sufficienti facta concludentia, ma richiedendosi un atto amministrativo espresso e la materiale cessazione della destinazione pubblica. Al rapporto concessorio non si applica il rinnovo tacito, dovendo la volontà dell’amministrazione di obbligarsi manifestarsi per iscritto ad substantiam, restando irrilevante il mero comportamento concludente protrattosi nel tempo. La legittimazione passiva nel procedimento di riacquisizione spetta al soggetto che effettivamente occupa il bene in forza di affitto di ramo d’azienda.

Il Fatto

Le società appellanti impugnano la sentenza con cui il TAR Lazio ha respinto il ricorso avverso la determina di Roma Capitale recante la riacquisizione, con accesso e sgombero anche forzoso, di un’area di proprietà capitolina sulla quale insistono manufatti. Una società era concessionaria dell’area fin dal 1983; l’altra la utilizzava in forza di un contratto di affitto di ramo d’azienda. La determina veniva notificata alla società utilizzatrice nel novembre 2024.

Il ricorso di primo grado deduceva vizi formali, legati alla notificazione e alla legittimazione, e vizi sostanziali, concernenti i poteri esercitati da Roma Capitale ai sensi dell’art. 823, comma 2, cod. civ. In appello le società ripropongono le censure e segnalano la pendenza, dinanzi al TAR Lazio, di un giudizio sull’illegittimità del nuovo regolamento comunale sull’utilizzo degli immobili capitolini.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esclude anzitutto la necessità di rinviare la trattazione: non ricorre il caso eccezionale dell’art. 73, comma 1-bis, c.p.a. e non sussiste pregiudizialità logico-giuridica tra l’impugnazione della riacquisizione di immobili oggetto di titoli concessori scaduti e il giudizio sugli aspetti generali dell’utilizzo dei beni pubblici.

Nel merito, il primo motivo è infondato. Roma Capitale ha correttamente notificato il provvedimento alla società che effettivamente occupava i luoghi in forza dell’affitto di ramo d’azienda; a questa spetta la legittimazione passiva procedimentale e quella attiva processuale, poiché lo sgombero incide sulla sua sfera giuridica. La società concessionaria ha comunque partecipato al procedimento, ricevendo la comunicazione di avvio ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990 e depositando osservazioni, e ha proposto il ricorso unitamente all’altra, senza alcun pregiudizio difensivo.

Quanto alla legittimità sostanziale dell’autotutela esecutiva, la Corte rileva che l’area è stata acquisita al patrimonio capitolino mediante espropriazione e afferisce ai beni del patrimonio indisponibile. I privati erano consapevoli della natura pubblicistica del bene: la delibera di giunta che autorizzò la concessione precisava che il rapporto avrebbe avuto natura di concessione amministrativa e non di locazione, sottraendolo alla disciplina locatizia.

Il titolo originario vietava espressamente, a pena di decadenza, ogni altra destinazione e la subconcessione. Tale divieto è stato violato: dai sopralluoghi della polizia locale è emerso che nell’area si svolgeva, a fronte del versamento di un canone, un’attività diversa da quella assentita. L’uso difforme non comporta, secondo consolidato indirizzo richiamato (Cass., Sez. II, n. 15621 del 2018; Cass., Sez. Un., n. 4430 del 2014), alcun mutamento della natura del bene, non essendo sufficienti i facta concludentia.

La tesi della perdurante vigenza per rinnovo tacito non regge: nei contratti pubblici la volontà dell’amministrazione deve manifestarsi nelle forme di legge, tra cui l’atto scritto ad substantiam, restando irrilevante il comportamento concludente, in ossequio al principio di tipicità e nominatività dei provvedimenti amministrativi. La Corte valorizza infine l’esposizione debitoria per indennità di occupazione e le ulteriori ragioni pubblicistiche. L’appello è respinto, con condanna alle spese.