Autotutela esecutiva sui beni indisponibili e concessione scaduta (Cons. Stato n. 2680 del 01.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’amministrazione comunale può esercitare l’autotutela esecutiva prevista dall’art. 823, comma 2, cod. civ. per riacquisire la disponibilità di un bene del patrimonio indisponibile concesso in uso a privati, quando il titolo concessorio sia ormai scaduto e non sia prorogabile in via di fatto. L’uso difforme del bene rispetto alla destinazione assentita e l’esecuzione di opere non autorizzate non ne mutano la natura pubblicistica: a tal fine non bastano facta concludentia, essendo necessaria un’espressa manifestazione di volontà amministrativa e la materiale cessazione della destinazione al servizio pubblico. Il rinnovo tacito non opera nei contratti pubblici, dovendo la volontà dell’amministrazione di obbligarsi manifestarsi per iscritto ad substantiam. Il comportamento concludente protratto nel tempo è irrilevante e denota semmai una non corretta gestione della risorsa pubblica.

Il Fatto

La società concessionaria utilizza dal 1983 un’area di proprietà comunale, ottenuta in origine a titolo di compensazione per un pregresso esproprio e poi oggetto di voltura e di successive vicende societarie. Sull’area insiste un manufatto destinato, dopo la trasformazione dell’attività, alla vendita di articoli sportivi.

Roma Capitale ha notificato alla società utilizzatrice la determinazione con cui ha disposto la riacquisizione del bene con accesso e sgombero anche forzoso, contestando il mutamento di destinazione, la realizzazione di opere non assentite e l’assenza di un titolo concessorio di perdurante efficacia. Il TAR Lazio ha respinto il ricorso; le società hanno appellato, invocando anche la pregiudizialità di altri giudizi pendenti.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esclude, in via preliminare, la sospensione per pregiudizialità. Non ricorre l’ipotesi eccezionale dell’art. 73, comma 1-bis, cod. proc. amm. e manca un nesso logico-giuridico necessario: le altre impugnative riguardano aspetti generali dell’utilizzo dei beni pubblici o profili collaterali, come l’interclusione dell’area e la decadenza dell’autorizzazione commerciale, estranei all’oggetto dell’appello.

Nel merito, il primo motivo è infondato. La notifica alla società utilizzatrice è corretta, perché è quest’ultima ad essere stata indicata dalle parti stesse come titolare dell’uso dell’area nelle comunicazioni del 2004. Le successive trasformazioni societarie non incidono sul rapporto con il Comune, in forza del principio di autoresponsabilità. La concessionaria, d’altra parte, è stata regolarmente parte del giudizio e ha potuto difendersi, sicché non ha titolo per dolersi del difetto di notifica.

Quanto al profilo sostanziale, sussistono gli elementi oggettivi che legittimano l’autotutela esecutiva. Il Comune ha documentato l’acquisizione dell’area per espropriazione e la sua appartenenza al patrimonio indisponibile. La natura pubblicistica era nota ai privati, come dimostra la deliberazione che qualificava espressamente il rapporto come concessione amministrativa e non come locazione.

Il titolo del 1986 vietava a pena di decadenza l’esercizio di attività diverse. Tale divieto è stato violato con la trasformazione soggettiva e oggettiva dell’attività, senza alcun assenso comunale. Il Collegio richiama l’indirizzo secondo cui l’uso difforme non muta la natura del bene, non essendo sufficienti facta concludentia ma occorrendo un atto amministrativo e la cessazione della destinazione pubblica (Cass., Sez. II, 14 giugno 2018, n. 15621; Cass., Sez. Un., 25 febbraio 2014, n. 4430).

Il titolo concessorio è scaduto da anni e non è prorogabile, neppure in via di fatto. Il rinnovo tacito non si applica ai contratti pubblici, dove la volontà di obbligarsi richiede la forma scritta ad substantiam, in ossequio al principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi. Le violazioni del rapporto concessorio, unitamente alla notevole esposizione debitoria per indennità di occupazione, giustificano la riacquisizione immediata dell’area. L’appello è respinto, con condanna alle spese.