Debiti fuori bilancio: niente arricchimento senza causa contro l’ente (Cass. civ. Sez. III n. 24258 del 30.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
La delibera comunale di riconoscimento di un debito fuori bilancio, adottata in assenza di un valido contratto a monte, non costituisce ricognizione postuma del debito, non sana il difetto della forma scritta richiesta ad substantiam per i contratti della pubblica amministrazione e non può costituire autonoma fonte dell’obbligazione. Quando beni o servizi siano acquisiti da un ente locale fuori dallo schema procedimentale di spesa, il rapporto obbligatorio sorge, nei limiti previsti dall’art. 191 d.lgs. n. 267/2000, nei confronti dell’amministratore o funzionario che abbia consentito la prestazione. Ne deriva il difetto del requisito di residualità dell’azione di ingiustificato arricchimento proposta contro l’ente.

Il Fatto

Due Comuni erano coinvolti nella gestione e nel conferimento di rifiuti presso una discarica. L’ente gestore aveva richiesto il pagamento delle somme dovute per lo smaltimento e aveva ottenuto un decreto ingiuntivo facendo leva, tra l’altro, su deliberazioni dell’altro Comune relative alla rateizzazione e al riconoscimento dell’esposizione debitoria.

Il Comune ingiunto aveva proposto opposizione sostenendo che mancasse una valida convenzione scritta tra gli enti. In via subordinata, il Comune creditore aveva chiesto il riconoscimento dell’indennizzo per arricchimento senza causa ex art. 2041 c.c. Tribunale e Corte d’appello avevano accolto l’opposizione, ritenendo inesistente un valido contratto e inammissibile anche la domanda di arricchimento.

La Motivazione della Corte

La Cassazione conferma anzitutto che la delibera comunale di riconoscimento di un debito fuori bilancio non può supplire alla mancanza di un valido contratto. Nei rapporti negoziali della pubblica amministrazione, quando la legge richiede la forma scritta ad substantiam, un successivo atto ricognitivo non può sanare l’originario difetto formale né trasformarsi in autonoma fonte del vincolo.

La Corte richiama il proprio orientamento secondo cui il riconoscimento del debito fuori bilancio non innova la disciplina sulla conclusione dei contratti pubblici e non produce effetti costitutivi quando manchi a monte un valido titolo negoziale. La deliberazione dell’ente può assumere rilievo soltanto nei limiti e secondo le condizioni previste dalla disciplina degli enti locali.

Il passaggio centrale riguarda però la domanda subordinata ex art. 2041 c.c. La Corte ritiene corretta la decisione d’appello che l’aveva dichiarata inammissibile per difetto di residualità. Ai sensi dell’art. 191 d.lgs. n. 267/2000, quando beni o servizi vengano acquisiti in violazione delle regole sull’impegno di spesa, il rapporto obbligatorio si instaura direttamente con l’amministratore, il funzionario o il dipendente che abbia consentito la prestazione, per la parte non riconoscibile come debito fuori bilancio.

Esiste dunque un’azione tipica alternativa nei confronti di un soggetto diverso dall’ente. Questo è sufficiente a escludere l’azione di ingiustificato arricchimento, perché l’art. 2042 c.c. attribuisce a tale rimedio carattere residuale. La residualità va valutata in astratto: l’azione è inammissibile ogni volta che l’impoverito disponga di un’altra tutela giuridica, anche contro una persona diversa dall’arricchito e indipendentemente dall’esito concreto di tale azione.

La Corte precisa inoltre che l’ente può comunque riconoscere a posteriori il debito fuori bilancio mediante la deliberazione dell’organo competente, purché siano rispettati i presupposti dell’art. 194 d.lgs. n. 267/2000. Non basta però il comportamento degli organi rappresentativi né un riconoscimento privo dei requisiti richiesti dalla legge. Restando valida la ratio relativa al difetto di residualità, il ricorso principale viene rigettato e quello incidentale resta assorbito.