La tolleranza dell’occupazione non sdemanializza il bene culturale: l’ordinanza ex art. 823 c.c. è atto dovuto (TAR Veneto n. 1709 del 13.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
La prolungata detenzione di un bene demaniale in forza di un titolo concessorio o locativo non comporta la sdemanializzazione tacita, ravvisabile solo in presenza di atti e fatti che evidenzino in maniera inequivocabile la volontà della P.A. di sottrarre il bene alla destinazione pubblica e di rinunciare definitivamente al suo ripristino, non potendo desumersi da una mera situazione di inerzia o tolleranza. L’ordinanza di rilascio ex art. 823, comma 2, cod. civ., quale forma del potere di autotutela esecutiva, ha natura doverosa e vincolata, non necessita della preventiva comparazione con gli interessi del privato occupante, né ingenera legittimo affidamento in presenza di una situazione connotata da evidente abusività. Il pagamento di indennità per l’occupazione irregolare non radica alcun rapporto contrattuale né corrispondente posizione di diritto o interesse legittimo in capo all’occupante sine titulo.

Il Fatto

Il ricorrente, occupante di un’alloggio all’interno del compendio demaniale denominato “Ex Caserma Sanguinetti” in Venezia, Castello, impugnava l’ordinanza con cui l’Agenzia del Demanio – Direzione Regionale Veneto aveva ordinato il rilascio dell’unità immobiliare, libera da persone e cose, entro centottanta giorni, con l’avvertenza che, in difetto, si sarebbe proceduto allo sfratto forzoso. L’Amministrazione motivava il provvedimento con la natura demaniale del compendio, dichiarato di interesse culturale nel 2020, e con il pessimo stato manutentivo dell’immobile, bisognevole di radicali interventi conservativi.

Il ricorrente, che occupava l’immobile da oltre trent’anni corrispondendo un canone, deduceva l’assenza dei presupposti per l’esercizio dell’autotutela ex art. 823 c.c., l’insussistenza dell’occupazione abusiva per la sussistenza di un rapporto di locazione di fatto, la violazione dei principi di affidamento e proporzionalità, la genericità della motivazione, l’eccessiva brevità del termine di rilascio e la carenza di misure alternative da parte dell’Amministrazione.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha preliminarmente accolto l’eccezione di tardività del deposito documentale compiuto dall’Agenzia del Demanio in data 2 febbraio 2026, oltre il termine perentorio del 29 gennaio 2026 fissato dall’art. 73, comma 1, cod. proc. amm., dichiarando la relazione tecnica di vulnerabilità statica inutilizzabile ai fini della decisione, con conseguente venir meno dell’interesse al rinvio dell’udienza.

Nel merito, il Collegio ha respinto la tesi della sdemanializzazione tacita, richiamando la propria sentenza n. 363 del 17 marzo 2025, passata in giudicato, che ha accertato la natura demaniale dell’intero compendio quale bene del demanio culturale ai sensi dell’art. 53 del d.lgs. n. 42/2004, stante la dichiarazione di interesse culturale adottata ai sensi degli artt. 10, comma 1, e 12 del medesimo decreto. La Corte ha evidenziato che la tolleranza protrattasi per decenni e la richiesta di indennità extracontrattuali escludono la volontà di rinunciare alla destinazione pubblica del bene, essendo la sdemanializzazione tacita ravvisabile solo in presenza di atti e fatti inequivocabili (ex multis, Cass., Sez. Un., 29 maggio 2014 n. 12062).

Quanto all’asserita natura locativa del rapporto, il TAR ha rilevato che nessun contratto è mai stato stipulato tra le parti – essendo richiesta la forma scritta ad substantiam – e che le indennità versate costituivano il ristoro per l’occupazione irregolare, ancorché tollerata: in assenza di titolo, il possesso del bene si qualifica come abusivo, radicando entrambi i presupposti per l’esercizio dell’autotutela esecutiva (natura demaniale del bene e occupazione sine titulo, cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 29 gennaio 2024, n. 862).

Il Collegio ha poi escluso la violazione dell’affidamento, trattandosi di provvedimento doveroso e vincolato che non richiede la comparazione con gli interessi del privato occupante, né la verifica dell’abitabilità della singola unità, irrilevante rispetto alle criticità statiche delle parti comuni accertate in sede di sopralluogo congiunto con i Vigili del Fuoco (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 30 marzo 2024, n. 2980). Quanto al termine di 180 giorni, la Corte ha osservato che esso risulta congruo rispetto all’analogo termine di sei mesi previsto dall’art. 56 della legge n. 392/1978, non sussistendo ragioni eccezionali per un termine più lungo, attesa la conoscenza da anni, da parte del ricorrente, della necessità di liberare il compendio per l’avvio degli interventi di recupero.