Ripetizione di indebito e giurisdizione del giudice ordinario dopo la decadenza definitiva dagli incentivi (Cass. civ. Sez. Un. n. 21802 del 26.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
Quando il provvedimento di decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti sia divenuto definitivo, perché non impugnato o confermato da sentenza passata in giudicato, l’azione del Gestore dei Servizi Energetici volta alla restituzione delle somme erogate non attiene all’esercizio di poteri pubblicistici e non è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. In tale fase, il provvedimento di decadenza costituisce il mero antecedente fattuale della pretesa restitutoria, che si configura come ordinaria domanda di ripetizione di indebito ai sensi dell’art. 2033 c.c., fondata su un diritto soggettivo di credito e soggetta alla giurisdizione del giudice ordinario. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo non si estende alle controversie solo causalmente collegate a un provvedimento amministrativo, richiedendo che l’oggetto della lite sia l’esercizio, almeno in via mediata, di un potere autoritativo.

Il Fatto

Una società, parte di un gruppo titolare di impianti fotovoltaici ammessi al c.d. “Primo Conto Energia”, era destinataria di un provvedimento di decadenza dalle tariffe incentivanti, adottato dal GSE nel 2017. Il ricorso avverso tale provvedimento era stato respinto dal T.A.R. e, successivamente, dal Consiglio di Stato.

In pendenza dell’appello, il GSE aveva instaurato un autonomo giudizio dinanzi al T.A.R. del Lazio per ottenere la condanna della società alla restituzione degli incentivi percepiti. La domanda era stata accolta in primo grado e confermata dal Consiglio di Stato, che aveva affermato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Avverso tale sentenza la società proponeva ricorso per cassazione per regolamento di giurisdizione.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite, richiamando un consolidato orientamento espresso in numerose pronunce rese tra le stesse parti, hanno accolto il primo motivo di ricorso. La questione è stata risolta applicando il criterio del petitum sostanziale, che va identificato in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione giuridica dedotta in giudizio.

La Corte ha chiarito che l’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. non attribuisce al giudice amministrativo una giurisdizione generalizzata su tutte le controversie originate da rapporti incentivanti. La giurisdizione esclusiva si radica solo quando la controversia attiene all’esercizio di poteri pubblicistici del GSE, come nel caso di impugnazione di provvedimenti di decadenza, revoca o rimodulazione degli incentivi. Diverso è il caso in cui il provvedimento autoritativo non sia più in discussione, perché il potere amministrativo deve ritenersi esaurito.

Nella fattispecie, la domanda del GSE non investiva la legittimità della decadenza, ormai consolidatasi, ma aveva ad oggetto esclusivamente la restituzione delle somme divenute indebite per effetto del venir meno del titolo giustificativo. La Corte ha quindi escluso la pertinenza dei precedenti che radicano la giurisdizione amministrativa laddove la contestazione riguardi il provvedimento di decadenza e la conseguente richiesta di recupero, qualificando la controversia come una ordinaria pretesa restitutoria.

Il secondo motivo, relativo all’eccesso di potere giurisdizionale per mancata sospensione del processo, è stato dichiarato assorbito, poiché l’accoglimento del primo motivo preclude l’esame del vizio, che postula comunque la sussistenza della potestas iudicandi del giudice amministrativo. La sentenza è stata cassata con declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario.