Il mancato controllo preventivo degli atti presupposti preclude la registrazione della proroga contrattuale (Corte dei Conti Sez. contr. Toscana n. 160 del 05.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
Tra l’accordo quadro o la sua convenzione applicativa e la proroga contrattuale sussiste un rapporto di presupposizione. La mancata sottoposizione degli atti presupposti al controllo preventivo di legittimità preclude la valutazione di elementi essenziali dello scrutinio e di atti propedeutici, i cui effetti sono già esauriti. Ne consegue il non luogo a deliberare in ordine al decreto di approvazione dell’atto di proroga contrattuale. Una circolare ministeriale non può derogare, modificare o disapplicare una previsione legislativa che disciplina gli atti soggetti al controllo preventivo di legittimità previsto dall’art. 100 Cost.

Il Fatto

La Prefettura di Lucca sottoponeva al controllo preventivo di legittimità una serie di decreti di approvazione di contratti di proroga annuale dell’affidamento di servizi di gestione di strutture di accoglienza per migranti, per il periodo dal 1° luglio 2026 al 30 giugno 2027. I decreti riguardavano la proroga di convenzioni biennali, sottoscritte nel 2024, attuative di due accordi quadro stipulati all’esito di procedure aperte sopra soglia comunitaria. Né le convenzioni né gli accordi quadro erano stati sottoposti al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti.

L’Amministrazione giustificava l’omissione richiamando la circolare del Ministero dell’Interno del 15 ottobre 2014, che aveva orientato le prefetture verso il solo controllo successivo sulla gestione. La Ragioneria Territoriale dello Stato confermava di non aver ricevuto atti da sottoporre al controllo preventivo.

La Motivazione della Corte

La Sezione riuniva i procedimenti, ravvisando l’identità delle questioni e la connessione oggettiva tra i provvedimenti. Accertava che tutti i decreti di proroga erano riferiti, quali atti modificativi ai sensi dell’art. 120, comma 10, del d.lgs. n. 36/2023, a convenzioni applicative di accordi quadro. Tali atti presupposti risultavano di valore superiore alle soglie di controllo previste dall’art. 3, comma 1, lett. g), della legge n. 20/1994, applicabile ratione temporis, e pertanto avrebbero dovuto essere trasmessi alla Corte.

Il Collegio richiamava il principio per cui tra l’accordo quadro o la convenzione applicativa e la proroga sussiste un rapporto di presupposizione: la proroga trae dalla convenzione tutti gli elementi essenziali. La mancata trasmissione al controllo degli atti presupposti interrompe la sequenza procedimentale necessaria all’esercizio della funzione di controllo e preclude la valutazione di elementi essenziali del rapporto negoziale, i cui effetti risultano ormai esauriti.

La Corte escludeva che la circolare del 2014 potesse giustificare l’omissione. Il controllo preventivo e quello successivo hanno presupposti, parametri e fini non coincidenti, e la previsione di un controllo successivo sulla gestione non fa venir meno l’assoggettabilità dei singoli provvedimenti al controllo preventivo. Inoltre, una circolare ministeriale, essendo una fonte di natura amministrativa, non può derogare a una funzione attribuita alla Corte dall’art. 100 Cost.

Quanto alla sopravvenuta circolare n. 4096 del 30 aprile 2026, che ampliava il perimetro del controllo per effetto dell’abbassamento delle soglie introdotto dalla legge n. 1/2026, il Collegio osservava che tale questione non assumeva rilevanza nel caso concreto: gli accordi quadro e le convenzioni erano già assoggettabili a controllo in base al regime previgente, in ragione del loro importo. La mancata trasmissione al controllo degli atti presupposti precludeva pertanto la registrazione dei decreti di approvazione delle proroghe, con conseguente declaratoria di non luogo a deliberare.