Controllo pubblico delle società partecipate tra presunzione e prova (Corte dei Conti Sez. contr. Emilia-Romagna n. 37 del 13.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nelle società a partecipazione pubblica maggioritaria, il controllo pubblico ex art. 2359, primo comma, n. 1, cod. civ. opera come presunzione semplice a favore della compagine pubblica, considerata quale soggetto unitario. La presunzione può essere vinta solo da prova contraria, corroborata da puntuale motivazione che escluda l’elusione del vincolo di scopo ex art. 4 del T.U.S.P. La scelta dell’organo amministrativo collegiale in luogo dell’amministratore unico richiede una delibera motivata con specifiche ragioni di adeguatezza organizzativa e di contenimento dei costi, ai sensi dell’art. 11, commi 2 e 3, T.U.S.P. Il limite dell’80% del costo sostenuto nel 2013 per i compensi degli amministratori si applica indifferentemente agli emolumenti fissi e a quelli variabili.

Il Fatto

La Regione Emilia-Romagna ha trasmesso alla Sezione regionale di controllo la deliberazione di Giunta n. 2242 del 2 dicembre 2024, recante l’analisi dell’assetto delle società partecipate al 31 dicembre 2023, ai sensi dell’art. 20, comma 1, T.U.S.P.. L’esame ha riguardato le partecipazioni dirette in ventuno società, di cui cinque qualificate in house, e il sistema delle partecipazioni indirette.

In sede istruttoria la Sezione ha accertato plurime criticità: l’assenza del parere del Collegio dei revisori dei conti sul provvedimento di ricognizione; la mancata motivazione della scelta dell’organo collegiale per alcune società; il superamento dei limiti di spesa per i compensi degli amministratori; il superamento della soglia dell’1% dell’indicatore di incidenza degli interessi passivi sul fatturato per due società in house.

La Motivazione della Corte

La Sezione ricostruisce il quadro ermeneutico del controllo pubblico, richiamando la propria deliberazione n. 163/2025/PAR e le pronunce delle Sezioni riunite n. 11/2019/QMIG. Il Collegio ribadisce che, quando una o più amministrazioni pubbliche dispongano in assemblea ordinaria della maggioranza dei voti, si realizza una presunzione iuris tantum di controllo, ai sensi del combinato disposto delle lettere b) ed m) dell’art. 2 T.U.S.P. e dell’art. 2359 cod. civ. Tale presunzione opera anche in caso di compagine pubblica frazionata, ove le amministrazioni siano accomunate come unico centro d’interessi, senza necessità di patti parasociali o vincoli statutari.

Il Collegio evidenzia la differenza tra le prospettive della magistratura contabile in sede di controllo e quelle del giudice del caso concreto: l’accertamento istruttorio delle intese tacite tra soci pubblici, pur ammesso attraverso prove indirette, non esclude il ricorso alla presunzione derivante dalla partecipazione maggioritaria. La Sezione richiama altresì l’orientamento del Consiglio di Stato (nn. 3880/2023 e 5289/2025) e la sentenza del TAR Lazio n. 6983/2024.

Con riguardo all’organo di amministrazione, la Sezione stigmatizza il ricorso a formule stereotipate per giustificare la nomina del consiglio di amministrazione in luogo dell’amministratore unico, richiamando le Sezioni riunite in speciale composizione (sent. n. 6/2025/DELC): la motivazione apodittica basata sulla complessità gestionale, avulsa dalla realtà concreta, integra una motivazione apparente. Per la società IRST S.r.l. è stata accertata la perdurante violazione dell’art. 11 T.U.S.P., con invio alla Procura regionale per la società APT Servizi S.r.l. per il superamento del limite dell’80% dei compensi 2013.

Quanto ai compensi, la Sezione conferma che il tetto dell’80% del costo complessivo 2013, ex art. 4, comma 4, d.l. n. 95/2012 cui rinvia l’art. 11, comma 7, T.U.S.P., si applica sia agli emolumenti fissi che a quelli variabili. Per la società Lepida la Sezione rileva discordanze contabili tra le voci “compensi” e “emolumenti” nei bilanci 2013, 2023 e 2024, invitando la Regione a dettagliare le voci di costo anche in ragione del rischio che rimborsi sistematici possano assumere carattere retributivo. La deliberazione dispone l’invio degli atti alla Procura contabile e invita la Regione a trasmettere, entro novanta giorni, la delibera di presa d’atto dell’Assemblea legislativa.